國有土地使用權有償收回協議的性質和救濟途徑之選擇

■本文作者： 北京在明律師事務所

國有土地使用權收回協議的性質，究竟是民事合同還是行政協議，一直存在爭論。因其基礎——國有土地使用權出讓合同的性質，相同的爭論也由來已久，一直未能達成共識。

行政協議是個比較新的概念，出現的時間較短。行政協議正式納入到行政訴訟受案範圍，始於2015年5月1日修正的《行政訴訟法》。2020年1月1日起施行的《最高人民法院關於審理行政協議案件若干問題的規定》（下稱《行政協議司法解釋》）第一條對行政協議作了一個基本的定義，即行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。

《行政協議司法解釋》第二條規定將礦業權等國有自然資源使用權出讓協議納入到行政協議範圍。《辭海》對自然資源的定義，指天然存在並有利用價值的自然物，如海洋、氣候、水利、生物、礦藏、土地等資源。而在我國，把管理國有土地的部門稱之為“自然資源局（委）”。由此可見，國有土地屬於自然資源。而《國有土地使用權出讓協議》，簽訂一方是土地行政管理部門，是行政機關，另一方是公民、法人或者其他組織，訂立協議的目的是為了實現公共利益，或者實現對珍貴的土地資源的有效合理利用的行政管理目標，行政機關具有行政法上的權利，亦具有行政協議的義務，符合行政協議的特徵。

湖南省的《行政程式規定》，將《國有土地使用權出讓協議》列為行政協議。因此，我們認為，《國有土地使用權出讓協議》屬於行政協議。持此觀點的有最高法（2020）最高法行申11747號、11748號、11749號、11751號、11753號行政裁定，且最高法（2020）最高法行申3496號、7150號裁定，對《國有土地使用權出讓協議》爭議均持以行政訴訟程式處理的態度。

與《國有土地使用權出讓協議》相對的《國有土地使用權收回協議》，我們認為，其性質也應當是行政協議。因為《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規定了國有土地使用權收回幾種法定情形。1。為城市規劃實施舊城區改建或其他公共利益；2。《土地出讓使用協議》等有償合同約定的期限屆滿，而土地使用者沒有續期；3。原劃撥國有土地因單位撤銷、遷移等原因停止使用；4。礦場、機場、鐵路、公路等經核准報廢。其中第一種情形應當進行適當補償，可以由土地行政管理部門與土地使用權人達成土地使用權有償收回補償協議。《閒置土地處置辦法》第八條規定了國有土地應當認定為閒置土地的情形，土地使用權可以根據該辦法第十二條第一款第（四）項協議有償收回，或者根據第十四條第（二）項規定無償收回。

可見，國有土地使用權的收回，是土地行政管理部門依照前述法定情形行使行政管理權的結果，與土地使用權人達成的《國有土地使用權收回協議》，具有行政協議的性質。

最高院的一些司法觀點對此也持肯定態度。例如，最高院（2017）最高法行申8467號行政裁定認為，對國土資源管理部門與國有土地使用權人之間協議收回國有土地使用權的行為不服，可以提起行政訴訟。（2016）最高法行申947號裁定認為，區土儲中心與土地使用權人簽訂的國有土地使用權收回協議屬於行政協議。

而最高院另一些司法觀點、判例和司法檔案則認為，國有土地使用權出讓協議和收回協議屬於民事合同。

關於此類爭議，最高院一巡《關於行政審判法律適用若干問題的會議紀要》認為，《國有土地使用權出讓協議》屬於典型的行政協議，但因最高院《關於審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》依然有效，該解釋認為國有土地使用權出讓協議糾紛應當作為民事案件受理，而現行的《行政訴訟法》和《行政訴訟相關司法解釋》尚未明確此類協議屬於行政訴訟受案範圍，當事人如果選擇民事訴訟，人民法院應當尊重。可以看出，解決爭議是最重要的，救濟途徑的選擇應當尊重當事人的意見。

我們堅持將《國有土地使用權收回協議》認定為行政協議的意義，在於一旦發生爭議，將交由人民法院行政訴訟程式解決，一方面可以監督土地行政管理部門依法行使職權，對行政機關利用國家強權地位進行不平等協商的行為予以糾正，另一方面對於訴訟費的承擔和舉證責任的分配，行政訴訟相比民事訴訟更有利於土地使用權人。