實現碳達峰、碳中和要完善法律手段

作者：蔣佳妮

今年7月30日，中共中央政治局召開會議指出，堅持全國一盤棋，糾正運動式“減碳”，先立後破，堅決遏制“兩高”專案盲目發展。運用法治手段推進碳達峰、碳中和是國際社會的普遍做法。目前，全球已有不少國家和區域透過氣候變化立法或修法的形式來為實現碳中和提供法律保障。長期、持續、深度減排是我國未來發展的必然趨勢，需要做好頂層設計，並透過法治建立起應對氣候變化的長效機制。無論是採取更嚴厲的碳減排措施，還是建設完善碳市場機制，無論是增加碳匯的措施，還是藉助技術革新和金融支援等，法治在規範相關行為主體作為方面的作用至關重要。

利益衝突協調需要法律規制。在推動實現碳達峰、碳中和目標願景的過程中，難免會觸及多領域多部門多行業主體的利益。利益的衝突與協調、糾紛的防範與化解、權利的行使和保障、義務的履行和責任的承擔等均需要法的規制作用的發揮。但是，我國目前立法的探索和實踐進度難以滿足實現碳達峰、碳中和目標願景的現實需求。當前，在應對氣候變化方面，我國尚無國家層面的專門立法、直接立法。在控制溫室氣體方面，我國目前僅能依據大氣汙染防治法第二條第2款“大氣汙染物和溫室氣體實施協同控制”進行間接治理。在碳達峰、碳中和目標願景之下，出臺應對氣候變化專門法的時機趨於成熟，相關領域單項法律法規政策的制定需要權威的法律依據作後盾，發揮好法律固根本、穩預期的作用。同時，地方層面的專門和單項立法需進一步詳盡，更好地體現特色和針對性，強化地方立法與國家立法的銜接。應當指出的是，我國碳達峰、碳中和相關立法不能急於求成，要在《聯合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協定》等國際公約或協定確立的國際準則、原則前提下，審慎推進國內立法。

協同控制執法需進一步加強。法律的制定，是為碳達峰、碳中和目標願景提供法律基礎和依據，而加強法的實施，則旨在建立起應對氣候變化的長效機制。儘管我國大氣汙染防治法首次將溫室氣體減排以協同控制的形式納入其中，但對協同工作無具體要求，對相關監管主體的協同監管行為缺乏相應的法律問責。在這種情況下，協同執法的重心仍是以大氣汙染治理為主。針對應對氣候變化的執法監管活動，在執法人員的專業能力、執法監測設施和手段等方面，還存在監管力度不足、監管措施鬆散、監管效果不佳等問題。隨著我國碳達峰、碳中和目標願景的提出，強化以防治大氣汙染物擴散和控制溫室氣體減排為核心的協同控制模式的必要性凸顯，相應的立法、執法等領域的諸多具體問題亟待明確和統籌，尤其是為保障碳達峰、碳中和目標願景的實現，我國的監管體制機制是延續現有的協同模式，還是要有所區分，並基於此實現更高層面的統籌？如果要有所變化，那麼相關監管主體的法律地位、事權劃分等問題均需儘早理順。今年7月，碳達峰、碳中和首次被納入中央環保督察之中，“兩高”專案將成為今後督察重點，這將是當前執法方面推進碳達峰、碳中和的重要內容，也是應對氣候變化的積極舉措。

司法審判的能動作用需更好發揮。在應對氣候變化和實現碳達峰、碳中和目標過程中，如何進行糾紛解決和責任承擔，也是必須面對的難題。最高人民法院釋出的《關於充分發揮審判職能作用為推進生態文明建設與綠色發展提供司法服務和保障的意見》，將碳排放等應對氣候變化案件作為四大類環境資源案件之一，但仍有許多問題未能解決。例如，目前，假設某地區或某行業未能如期實現碳達峰碳中和既定目標，或者不履行碳達峰碳中和相關法律義務，能否追究相關主體的法律責任？在實現碳達峰、碳中和目標願景的過程中產生許多新型糾紛，如何起訴、起訴物件、訴訟標的、訴訟依據等方面，也缺乏明確的法律依據。如果因氣候變化影響導致生態環境損害或者人身財產損失時，應該向誰主張權利？主張什麼權利？是否能夠獲得賠償？這類訴訟與現有的環境侵權民事訴訟、環境公益訴訟、生態損害賠償訴訟等訴訟是什麼關係？能否納入受案範圍？這些問題的解決，除了要進一步完善立法外，還離不開國家司法審判職能的能動作用的發揮。

守法合規也需主動作為。在實現碳達峰、碳中和目標方面，當前主要的法律規範集中在一系列碳排放權交易市場的管理辦法、條例和方案上。對於企業和個人而言，如何主動適應這些碳規則的要求，既需要主觀上心理意願的準備，也需要客觀上的知法能力的培養和守法合規能力的形成，而且隨著相關工作的深入開展，也將對各類主體守法合規的能力提出更細更新的要求。對於企業而言，將引發企業環境資訊披露的外部合規性需求。2020年12月，生態環境部發布了《碳排放權交易管理辦法（試行）》。生態環境部、司法部正在推進《碳排放權交易管理暫行條例》的立法程序，該條例將加大對資料造假行為的處罰力度，嚴厲打擊虛假登記及交易行為。此外，今年5月，生態環境部印發的《環境資訊依法披露制度改革方案》，闡明瞭環境資訊披露的重要性。雖然此方案並未直接涉及企業在溫室氣體排放領域的資訊披露要求，但作為生態環境保護領域資訊披露制度的總體改革方案，其所體現的對企業進行強制性披露環境資訊的要求將代表未來的立法方向，因而對溫室氣體減排資訊披露的強制要求也會是未來的趨勢。

從短期來看，將碳達峰、碳中和目標納入我國已有的相關法律是當務之急，除了將碳中和目標納入我國正在制定完善的碳排放權交易相關立法之外，還可考慮在能源法、資源法、財稅法、金融法、科技法等領域的相關立法中納入碳中和目標。此外，環境保護法體系在實現碳達峰、碳中和目標方面也需要發揮積極作用，需考慮相關立法與實現碳達峰、碳中和目標的進一步協同和銜接，例如以碳達峰、碳中和目標為引領，建構與大氣汙染物減排相協同的碳減排制度機制和具體制度，還需考慮與我國環境保護法、環境影響評價法在實現碳達峰、碳中和目標願景中作用的發揮，加強公眾與社會團體在我國碳達峰碳中和目標願景法治化程序中的參與度。

長遠來看，制定應對氣候變化領域的專門法律是趨勢。要明確，我國現有的氣候政策和目標哪些需要用法律固化下來？還有哪些需要額外補充入法？哪些法律需要作出修訂？等等。透過專門立法形式，制定我國應對氣候變化法，確立我國碳達峰、碳中和目標，明確碳排放管理和控制主體的權責範圍、各類主體的權利義務，構建國家統一管理和地方、部門分工負責相結合的碳排放管理體制和工作機制。與此同時，促進各領域低碳轉型法律法規政策的調整和完善，為開展相關的監督管理、宣傳教育、國際合作、糾紛解決等活動提供法律依據。（蔣佳妮）