前置管理與行政許可

前置管理與行政許可

1、前置管理、後置管理、風險管理的基本概念

工程活動（或工程專案）是社會群體有組織、有目標、有計劃的活動。前置管理就是為組織活動定立工程目標，建立組織制度，制定管理規範，對組織人員、活動場地、設施裝置、產品服務按照操作規範和程式進行全方位的事前管理。前置管理就是為了能夠有計劃、有控制地順利達到活動目標，在活動當中不斷地糾偏防止目標偏差。

我們將能夠按計劃達到預定目標的管理稱為有效管理，前置管理是有效管理的保證。我們將不能按計劃達到預定目標的管理稱為無效管理，將無法達到預定目標而產生的目標偏離稱為

“偏差”，偏差即為工程偏離目標的“風險”。我們將進行前置管理進行偏差控制的管理稱為“風險管理”。

前置管理主要是對人員、硬體設施與軟體規程進行管理。軟體管理主要包括目標計劃的確立、制定管理規章制度、制定操作規範與產品質量標準。硬體管理主要包括對場所、設施、裝置的驗證（認證）管理，對產品或服務的檢驗檢測質量控制，對產品或服務的市場準入管理。對人員的管理主要體現在對從業者進行技術技能、管理規範的培訓、考核和從業質資格認定。

實施前置管理，就是對行業活動或產品服務實施市場準入管理。

事前管理物件包括人員、廠房、場地、設施、裝置、原料、半成品、成品、操作程式、質量標準、管理規範；管理物件可分為硬體、軟體、人員等要素。前置管理主要是對活動主體（人員或組織單位）的從業資格、從業資質、從業能力、從業條件、從業管理技能和從業管理規範進行審查，對從業者進行規範化操作的指導、培訓和考核，對硬體設施進行考核，對操作規程進行驗證，對產品質量進行檢驗、檢疫等。前置管理是透過事前管理來防範風險，減少偏差，順利實現計劃目標。對於涉及經濟宏觀調控，關係公共利益，關係公眾人身安全、財產安全，關係經濟金融安全的行業活動需要進行前置管理，對從業人員具有一定技術技能要求，需要對從業人員進行規範化指導、培訓、考核和資格認證的行業需要進行前置管理和市場準入控制，這樣才能保護公共利益，才能維護公眾財產安全和人身安全，才能有效調控經濟，有效配置社會資源，才能防範經濟金融風險，才能維護社會秩序安全穩定。

後置管理與前置管理相對，後置管理就是實施工程專案後進行抽查檢驗，對整體進行做出評估。後置管理對人員、硬體與軟體不再事前稽核審批，不再進行行業准入控制，只做出事後抽查與評價。後置管理與前置管理配合，可以達到控制風險，檢驗控制效果的作用。社會活動的前置管理，表現為行政管理部門對從業人員進行規範化管理，進行從業技術技能培訓、考核和指導，進行從業資格認定，對從業者進行資質審查審批，對經過前置管理者頒發准入證明（合格證明），對出現目標偏差未取得合格證明者進行挑選和排除。社會活動的後置管理，體現為行政處罰管理；社會活動前置管理體現為行政審批與對未經行政審批擅自從事行業活動者進行非法認定和取締處罰。對未經批准從事行業活動者進非法認定和取締處罰是為了實施嚴格的前置管理，不實施前置管理再以未經批准進行非法認定和處罰，這就是單純的後置管理，這種後置管理就是行政管理者的不作為與失職瀆職，是一種釣魚行政與逐利行政，由此就會引發社會管理混亂。

單純的後置管理無法有效管理控制風險，不進行前置管理再對未經前置管理者進行非法認定，就是一種釣魚執法，也就會種造成管理混亂。

2、前置管理、後置管理舉例說明

前置管理舉

例

說明

：

鐵路管理規定

“乘坐火車不準攜帶易燃易爆物品”，在乘客進入火車站之前要進行安全檢查，這種安全檢查即是前置管理。又如高速公路

管理規定

“

不符合標準的車輛禁止行駛

高速

”，

如果

在高速上站口進行管理，檢查車輛

是否符合標準規定，

發現不符合規定的車輛

阻止進入高速，這

就是前置管理

；反之，

不在上站口管理而在下站口檢查下高速

公路

的車輛，發現車輛

不符合規定再進行處罰（

如發現下高速的車輛超載超寬

進行處罰

，發現馬車下高速再進行處罰

），

這

種事後發現問題並進行處罰以達到對社會的警示作用的管理

就是後置管理。

這種後置管理容易導致被管理物件因為不瞭解管理標準或者心存逃避監管的僥倖心理而違反規定導致安全事故發生。後置管理也會導致犯罪分子逃避監管故意違反管理規定危害社會公眾利益。如果高速上站口不進行管理只在下站口管理，就容易導致不符合標準的車輛（如馬車、三輪車、電動機、超寬超載車輛）由於不知道高速行政規則上高速破壞高速管理秩序，也會導致因為車輛違規上高速而引發安全事。這種涉及公共利益與安全的行業（或活動）因為前置管理缺失導致的安全事故與監管者放棄前置管理有直接的責任。

顯然，影響公共秩序、公共安全、人身安全、財產安全的行業

（或活動）

需要前置管理

，

如果採用後置管理，就無法避免給社會造成危害。但後置管理可以給管理者帶來罰沒收益，如果管理者不以維護公共

利益、公共

安全和社會秩序為出發點

，

反而為追逐罰沒收益

來進行管理，自然

就會放棄前置管理而採用後置管理，那這種將涉及公共利益和

公共安

全的行業

（

或活動

）

改為後置管理，就會產生

社會

管理混亂

且容易

引發安全事故。

前置管理，就

是

事前進行規劃、規範、引導、

培訓、考核、

檢查、驗收

，對於符合管理要求的給予放行或頒發通行證、許可證、資格證、資質證、合格證、檢測證、檢驗證、檢疫證來進行標識，以此作為放行、合格、合法的證明，這種標識就可以區分經過前置管理的事物與未經前置管理的事物，管理者依據這種標識及時檢查監督就有助於進行全面嚴格的前置管理。只有進行集中、統一、全面、嚴格的前置管理，才能達到維護公共利益、維護公共安全、防止安全事故，防範危害風險、維護公共秩序的目的。

3、行政管理中的前置許可管理涉及多個管理部門，需要指定一個部門來進行集中、統一的行政許可。多部門共同後置管理容易引發社會管理混亂。

如果不能集中、統一、全面、嚴格進行前置管理，就會產生管理真空與管理漏洞，就易引發安全事故，就會危及公共利益，也就無法形成有效的管理秩序。前置管理如果採取多部門分工（或分業態）進行，必須指定一個

“統一管理”部門。如果不能統一管理，就會產生多部門之間對於未被進行管理的物件管理職責劃分不明確，如果多個管理部門都認為屬於其它部門責任而都不去管理就會產生管理真空，多部門相互推諉責任即產生管理惰性；反之如果多部門同時參與管理就會出現責任交叉重疊，部門間管理標準不統一，不僅導致管理資源浪費（增加管理成本），還會導致管理混亂，同時也會讓被管理者無所適從，影響被管理正常經營。所以分工（或分業態）監管必須要有一個部門對未經前置管理的物件進行集中、統一的管理責任分配，對於未經前置管理的物件來進行統一處置，才不致於出現管理真空和管理惰性。