李鐵：“城中村”改造應有多重路徑選擇

原標題：李鐵談城市 | “城中村”改造應有多重路徑選擇

隨著城市人口增加，城市空間向周邊迅速擴張，一些村莊直接被新開發的城市建成區所包圍，也就形成了所謂的“城中村”。

隨著時間的推移，“城中村”逐漸成為城市中一個獨特現象。例如，房屋破舊，基礎設施和公共服務供給不健全，因為房租比主城區便宜得多，所以吸引了大量外來人口集中居住在這裡。

除了環境、景觀和形態與城市有著巨大反差，“城中村”還有多種含義：一是城市建成區是已經透過徵收開發的國有土地，但“城中村”卻仍然屬於農村集體建設用地；二是“城中村”的社會管理仍然依賴於原有的農村集體經濟組織，雖然一部分已開始納入了城市社群，但是公共服務和福利還是由農村集體經濟組織提供；三是農村集體經濟組織的排他性決定了成員間的利益關係，外來人口雖然居住在這裡，或是在村裡的企業工作，但是無法參與集體經濟組織成員的利益分配；四是“城中村”沒有經過土地徵收和拆遷，因此社群環境、建築形態、社群規模與已經開發的城市相比，仍保留有明顯的村莊印記。

在一般人看來，只有透過政府的徵用完成土地國有化的地方，才算作真正的城市。而農村集體建設用地雖然也處在城市空間範圍內，但因為沒有完成國有化，“城中村”仍保留了農村屬性。在城市人看來，“城中村”就是農村。

在談到城市更新時，“城中村”是一個繞不過去的話題。而一談到將“城中村”正式變成城市空間，似乎只有拆遷和整體改造這一條路可走。真的如此嗎？

重新認識“城中村”

要回答前面提出的問題，就應該按照城市化發展程序和現實路徑，客觀地重新認識“城中村”。

首先，憲法允許城市有兩種土地所有制形式，也就是國有建設用地和集體建設用地並存。從這個意義上講，“城中村”實際上已經是城市空間合理的組成部分，已不再是農村。

其次，大部分“城中村”的住房和基礎設施以及公共服務設施的成本比較低，適合外來人口居住，這是全世界所有城市中共存的問題。這也是透過市場為中低收入和外來人口提供廉價居住空間的必要之舉。從這個意義上來說，“城中村”客觀上成為一部分城市新居民的生存空間。

再次，“城中村”在城市化程序中是必要的存在，而且可能將長期延續。即使很多城市透過徵用、拆遷和補償，使得既有的“城中村”完成轉型。但要看到，城市還會繼續向邊緣地帶延伸，在城市擴張的過程中，又有村莊會陸續演化成新的“城中村”。另外，農村集體經濟組織成員透過房屋租賃所獲得的收益，遠高於透過拆遷補償獲得的收益，對“城中村”的徵用和拆遷需要付出巨大的經濟成本和社會成本。因此，一些城市開發或者徵用土地，往往都繞過“城中村”，這也是長三角、珠三角和京津冀等域區，“城中村”可以長期存在和延續的根本原因。

第四，“城中村”的存在，在很大程度上避免了大規模城市化可能出現的貧民窟現象。無數個“城中村”使得大量外來人口分散居住，同時透過村莊集體經濟組織有效地提高了社群治理效率，減少了人口集中居住可能引發的社會風險。這恰恰是中國特殊的土地和社會管理體制的最大優勢。

其實，就像許多城市的老城區一樣，“城中村”涉及眾多老住戶的利益，拆遷改造的經濟社會成本極高。因此，在城市發展和建設過程中，繞過“城中村”是迴避高成本的最好辦法。然而，隨著城市開發邊界外延，房地產價格上漲帶來的高收益，使得政府土地出讓收益也大大增加，加之政府改變城市面貌的動機愈加強烈，大城市對“城中村”改造已成為普遍趨勢，並且放到與危舊房改造同等重要的位置。

“城中村”改造有不同路徑

一些超大或特大城市中出現了不少“城中村”改造成功的案例。而這些案例成功的前提，在於政府和企業雙重推動的合理補償。

但也要看到，在長三角和珠三角地區，許多與特大鎮和原來的縣級區市連線的城中村，改造難度仍然很大。畢竟這裡的房地產發展空間有限，而且“城中村”的原住宅和土地的使用權所有者，能夠享有較高的租金收益，集體經濟組織建設的廠房租金，也成為集體收入重要的組成部分。在這裡進行開發，或者進行城市更新，面臨著鉅額補償的壓力。除非政府和企業用房地產開發中的收益進行高額補償，使得原住戶和集體經濟組織滿意。

從這方面來看，大部分以工業為主導的大城市周邊的近郊區，特別是在長三角和珠三角地，與小城市或者特大鎮相連的“城中村”改造，需要長期穩步推進，而不能一蹴而就，更要防止因為達不到原住戶和集體經濟組織的利益補償要求而強行拆遷引發社會矛盾。

在超大或特大城市近郊區的“城邊村”，是否可以實現城市更新？在我看來，即使有足夠的補償方式，也不應輕易更新。政府面對這一類“城中村”，需要面臨多重選擇。

例如，我們對一個超大城市“城中村”改造的調查發現：相對於村民集中居住的生活區，“城中村”中工業區的搬遷補償成本要低很多，因此可以實現集中搬遷。而對於居住密度相對高的村莊，大量住房都被村民出租，他們透過收取租金獲得穩定的長期收益。在這種情況下，搬遷改造的難度大大增加。

至於那些距中心城區有一定距離的村莊，雖然透過行政管理劃入了社群範疇，但是原有的農村集體經濟組織還發揮著重要作用，顯然很難列入城市更新和搬遷改造的範疇。

因此，在城市更新過程中，要根據綜合因素和條件，選擇不同路徑。

例如，對工業區的改造，可以透過產業置換的方式，進行整體搬遷和改造。如果改變了用地性質，政府和開發企業都可以得到合理的收益。

對於人口密度較高的“城中村”，一般情況下，政府在規劃時或者制訂城市更新方案中，大多將它們繞開。其實這也是尊重城市發展規律的理性選擇。畢竟居民在這裡已經有了長期穩定的收益，補償不能只按照房子的拆遷價格來計算。一般一座自建兩層以上的樓房，年租金收益大多在幾十萬元。如果是沿街的商戶，年租金收益還會更高。所以對開發商和政府來說，拆遷和補償的壓力會更大，同時還要考慮到拆遷面臨居民阻力的社會成本問題。

對於距離中心城區較遠的“城邊村”，當地的農村集體經濟組織可以選擇自己的更新模式，政府和開發商可以不多加干涉，當然，它們往往也不願意插手。

改造的目的是多贏

根據調查的結果，可以對這幾類“城中村”或“城邊村”的更新模式進行總結。一是集中搬遷改造的短期視覺效果最好，所有空間都是按照現代化城市規劃塑造的，基本上和城市主城區的建築形態類同；二是人口密度高、拆遷難度大的“城中村”改造，會與新城呈現巨大的視覺反差，雖然有沿街門面經過改造具有獨具風味和特色，但是大部分房屋還是相對陳舊的；三是“城邊村”的改造模式，顯然是具有新農村的特點，顯示出農村集體經濟組織擁有極強的治理能力，但新開發的民居由於村集體經濟組織說了算，一個明顯的特點就是建築模式的雷同，就像我們看到的華西村別墅群等。

如果從“城中村”居民的收益來說，差距則更為明顯。在集中搬遷和拆遷改造的模式下，居民可以得到新房子，此外還可以由政府和開發商安排就業，還可獲得分紅等，合計年收入幾萬元左右。沒有被拆遷而自我發展的“城中村”，雖然外觀形象較差，基礎設施不是十分健全，但是每戶居民透過多層房屋零散出租的年收入可達到幾十萬元，相比之下，實惠最多。而在村集體自行改造的“城邊村”，每戶居民每年收益也能有幾萬元，村莊面貌煥然一新，有利於接待城市居民到這裡來消費。

從長遠發展看，“城中村”改造可以進行多種模式的探索。城市要避免千城一面，重點還是要實現多樣化的更新模式。危舊房要改造，“城中村”要更新，“城邊村”要分享城市化紅利。

選擇不同改造方式，既可以實現城市風貌、景觀和形態的多樣性，也可以給予被搬遷居民改善未來生活的機會。但是特別要說明的是，搬入新房子並不是居民們唯一的需求，更重要的是就業和收入的穩定提高。

集中搬遷可以體現現代化城市的視覺特點；自我改造是一個長期過程，但是能提供更為個性化的空間形態組合；“城邊村”的更新，可能也需要從突破傳統的均等統一的理念中走出來，更多尊重村民個性化的選擇。

如此，我們才能在千變萬化的城市發展程序中，根據經濟和社會規律，特別是尊重城市演變的規律中，提供“千城千面”的城市形態，並讓所有參與城市更新的主體分享到好處，而不是埋下社會隱患。

（作者為獨立經濟學家，中國城市和小城鎮改革發展中心原主任。）