高等院校實施滾動預算：高等教育改革的必然趨勢

前言

滾動預算相對目前較為通行的預算模式，能大大提升預算的完整性、持續性，能動態化地把握高等教育未來的收支狀況，有利於高等院校的長遠發展。但是，如果完全按照理論上的滾動預算方法進行編制，又不能完全符合高等教育發展的趨勢，將會給高等院校的財務管理帶來更加難以預測的風險。所以，本文基於動態調整、滾動推進的基本建議，將固定預算與滾動預算相結合，以滾動預算的原理和方法為基礎，對固定預算等常規方法進行適當最佳化，逐漸過渡到滾動預算管理模式，以便更加符合高等教育財務管理需求，更好地服務於高等教育的改革發展。

一、高校實施滾動預算的背景

透過以部門預算為主體，將部門所屬二級單位全部歸口到部門，從所屬基層單位編起，逐級稽核、彙總、核定、審批。部門的全部收支專案，以複式預算方法，全面、完整地編制在預算中，從而清晰地反映出政府各部門年度收支計劃。

另外，打破以前“基數加增長”的預算模式，根據部門的職能和任務要求，以及現有公共資源的配置情況，將各項預算單位進行分類分檔，分別確定支出定額，在此基礎上逐項確定支出水平，遵循有保有壓、確保重點的原則，區別輕重緩急，統籌安排。總體來說，這種預算模式能夠使預算期間與會計年度相配合，便於考核和評價預算的執行結果，在過去很長一段時期內為高等院校的發展貢獻了重要力量，但是隨著經濟社會的不斷髮展，高等院校資金來源渠道不斷豐富，傳統的預算管理機制已經不能很好地服務於高等院校的發展。

二、高等院校預算管理中存在的問題

對預算管理的認知需要加強

目前，在高等院校中進行預算管理，由於其本身具有極強的專業性，但部門間的基礎預算資料很多來自各綜合職能部門及二級教學院系、教學輔助部門、群團組織，業務體系中的人員對預算的瞭解相對不足，甚至存在預算無用或預算與自己無關等觀點，影響了預算的科學性和有效性。

其實，部門預算作為一種全方位、立體化、多角度的管理活動，僅靠一部分人的重視是不夠的，還要求全員提高認知，加強重視，積極參與其中，讓預算管理的功能真正實現。預算編制不僅僅透過表格和貨幣計量的形式，對高等院校的收支情況進行反映，更應該作為學校績效改革中的重要參考因素，與所有教職人員的績效考評充分聯絡在一起，才能讓預算編制工作引起大家的重視，讓學校管理的相關制度得到有效實施。

但從目前來看，很多高等院校都沒有將預算管理與績效考評進行充分結合。出現這一問題的原因主要是高等院校部門較多，分工明確，但是部門間的合作機制並沒有完全建立，負責預算編制部門和負責績效考評的部門之間的資料資訊相對孤立，導致難以協調形成管理合力。

2.預算編制方法的規範性有待提高

預算編制作為高等院校預算管理的第一步，也是關鍵環節。從目前來看，高等院校為了編制工作的方便，大多使用“基數加增長”的編制方法，由各綜合職能部門、教學院系、教學輔助部門、科研院所等二級機構在以前年度預算申報基數上，結合年度工作計劃自行填報，然後經校級層面進行綜合，從而形成院校的年度預算；同時，預算表格模板中大量使用專業術語，非專業人士只能透過字面意思進行理解，最後按照理解的意思進行事項歸類。另外，關於資金數量的填報也大多缺乏科學預算。

比如，關於一個建設專案的預算，可能往往填報專案建設的預算，未包含建設專案立項、招投標、監督、驗收等環節的相關費用，使得預算金額和實際發生金額間產生較大差異。預算編制方法並不是唯一的，高等院校應根據學校的具體情況，並結合外部環境和相關要求進行選擇，並且還需要引入適當的預測方法進行配合使用，最終透過綜合計算來確定每一個預算指標的具體值。這一過程如果是將國家的指導性方案，甚至是其他高校的成功經驗進行簡單複製，那麼不能發揮相應作用。

同時，由於預算報表種類不全面，資料的真實性受到很大質疑，進一步影響了預算的可行性，降低了預算的使用價值。然而，目前很多高校的預算編制正是陷入了這種簡單複製模式中，加上其他一些原因，形成了一套不太規範的編制方法，最終導致預算的可行性受到了很大影響。

3.對預算指標體系的構成因子考慮不

夠

部門預算本著厲行節約的基本原則，在綜合預算的基本要求上，還需要努力實現重點保障、突出績效、推動改革等功能，因此，影響預算指標體系的構成因子將隨著高等教育的發展而變得越來越複雜。特別是按照目前高等教育的發展趨勢和教育行政管理部門的工作安排，我們不難發現，政策因素和市場因素對預算管理的影響越來越大。

以國家縱向課題研究經費為例，除了延續原有的“上年基數+本年因素”辦法，似乎很難在部門預算中相對準確地測算具體課題經費。

同時，由於現代高等院校的辦學經費來源越來越多元化，校企合作、校政合作、校校合作等模式廣泛應用，甚至有的高校每年都能接收金額巨大的社會捐贈、校友捐贈，這些經費的預算如果繼續使用傳統的部門預算管理模式將難以實施。

另外，在鄉村振興戰略背景下，西部地方本科院校的改革也在深入進行，預算外資金的調撥頻率和金額都有了明顯增加。預算體系是綱，並不能代替預算事項，所以，在預算編制過程中只有不斷深入思考，瞭解掌握具體構成因子，才能使預算和決算之間的差異儘量縮小，實現預算管理工作的預期目標。

4.預算編制與財務管理、會計核算銜接不暢

很多高等院校雖然高度重視財務管理及會計核算工作，甚至實行了總會計師制度，但總會計師的地位和作用尚未得到真正體現。從財務管理的角度來看，在實際工作中，總會計師的參謀地位高於其管理地位，部分應該納入預算的專案遊離於預算管理之外；

四、高等院校實施滾動預算的相關建議

透過對以上問題的分析，我們不難發現，目前高等院校預算管理中存在的問題不僅僅是由管理人員重視程度、人員員工素質等因素造成的，其根源在於教育體制改革與行政體制改革中新舊制度間出現的磨合問題。就目前而言，我們不能完全拋棄部門預算，更不能否定教育體制改革和行政體制改革的正確性。

將固定預算與滾動預算相結合，透過滾動預算對固定預算常規方法進行適當最佳化，使之符合目前高等教育的發展趨勢，符合高等院校的工作需求，促進高等院校滾動預算管理落到實處。

選擇固定預算作為基礎預算方法

在新常態背景下，當前高等院校教育體制改革和行政體制改革關鍵時期選用的最好方法。雖然，固定預算最大的缺點在於該方法過於呆板，需要預先假定某個業務量，然後再以假定的業務量水平作為預算編制的基礎，但這一假定正好符合高等院校實際情況。目前，高等院校招生有計劃，就業靠市場，但這種計劃招生制度正好為固定預算的“業務量假設”提供了現實依據。

同時，招生數量的多少也很大程度上決定了高等院校辦學經費的多少。教育行政撥款的金額相對固定，符合固定預算的前提，也將固定預算的缺點轉化為一種優勢。

2.科學引入變數預算

補充滾動預算雖然固定預算能基本滿足高等院校預算管理需要，但隨著高等教育的發展，辦學經費的來源渠道多元化，科研經費難以測算，也使得單一的常規的固定預算方法難以準確預測高等院校的財務狀況，對此，引入變數預算變得尤為重要。筆者認為，預算編制是組表工作，而不是單一的一張綜合表，因此，建議可以將變數預算單獨成表、單獨編制、單獨管理，最終在決算時統一併表。

同時，對變數預算可以綜合使用多種會計核算方法。如此一來，不僅補充了固定預算，也科學地對變數預算進行編制，提升了預算的科學性，增強了預算執行的可行性，為未來執行更加完善的滾動預算制度提供了實施路徑。

3.形成規範化的綜合預算編制體系

高等院校預算編制應在滿足基本使用的基礎上，不斷規範形成綜合預算編制體系，確保能夠全面反映學校的各項收支狀況。對此，筆者認為應該做好以下幾個方面的規範工作。

一是預算編制人員的規範。指定相關綜合職能部門、二級教學院系、教學輔助部門、群團組織的行政工作人員進行專人上報，並對該類人群進行專門培訓，使預算資料更加真實合理。

二是在預算編制內容上，由學校負責執行預算編制的部門（如財務處）制定相關指標，並依據不同部門的特點設計相關表格，提供給相關部門進行填列，增強部門預算之間的可比性和一致性。

三是在預算編制程式上，全面統籌，科學安排，加強環節設計。既要考慮預算編制的時效性，也要符合高等院校相對特殊的工作時段，做到管理服務教學。最終形成一套規範化的綜合預算編制體系，杜絕編制過程中的主觀隨意性。

4.將預算管理與績效考評充分結合

科學規範的預算申報、批准、執行、考核環節，是將其與績效考評相結合的前提條件，也是預算管理的重要內容。

在高等院校中建立一套完整而科學的績效考評體系，將部門預算經費與工作績效充分結合，與工作目標緊密聯絡。在高效完成既定任務的前提下，實施獎勵節約、懲罰超支的獎懲機制，進一步發揮預算的相關功能作用，確保預算管理能夠進入良性執行軌道，從而提高高校管理水平，進一步提升辦學資金的使用效益。

這樣才能更有利於高等教育的發展，為社會培養出更多更優秀的建設者，才能在社會經濟發展新常態下引領社會經濟文化發展。

結語

高等院校實施滾動預算是今後高等教育改革的一個必然趨勢，也將是一個相對漫長的過程。

本文嘗試在漸進式改革的基本思路下，從滾動預算編制方法入手，提出了一些工作中的想法，對現行的固定預算提供完善思路，待時機成熟後，也為實現滾動預算提供基礎，希望能夠對我國高等教育財務管理改革提供一些參考。同時，筆者強調本文所提出的建議是立體的、相互影響的，任何單一的、孤立的建議都難以使滾動預算在高等院校中真正