百年“京都策”：明治維新後京都的復興之路

年初去京都一遊時，注意到這個千年古都也在慶祝明治維新，但與東京顯然不同的是，京都在慨嘆維新給這個都市帶來的衝擊，以及古都如何絕處逢生。眾所周知，在大政奉還（幕府將軍交換政權給天皇）之後，日本將首都從京都遷到東京。這個遷都行為自然促進了東京的繁榮，迄今東京仍是日本唯一的人口超千萬的超級都市，但誰又會注意到遷都對遷出之地的影響？

京都的衰落

馬克斯·韋伯在《經濟與社會》這部宏著中曾經從社會學角度界定了“城市”的含義，強調城市的聚集特徵，並據此區分了經濟學意義與政治行政意義上的城市，提出以“市民”和“城市共同體”為主要形成特徵的“西方型城市”概念。他從比較研究的角度，認為東方（中國、印度和日本）並不存在這一城市的形成基礎，甚至質疑，“東方，有城市嗎？”

在縱覽京都的復興史中，這個問題始終縈繞在我的腦海中。延續韋伯的思路，東方型城市多為政治權力所左右，城市以距政治核心的遠近為興衰因子。這也確實不乏相應的例項，例如千年之前的宋朝遷都以及省會城市地位喪失對開封古城的影響，以及北京—南京首都易地過程中對人口規模以及經濟地位的塑造。今天，在對城鎮化政策、地方城市活性化、遷都以及疏解非首都功能等眾多以城市為主題的爭辯中，摒棄政府政策的干預，透過培育市民社會這一自下而上的自然過程來創造或再造城市的韋伯式呼聲不絕於耳。對此，京都的復興就如同一個並不久遠的經濟學實驗，為我們展現了政治因素影響下的東方城市發展史。

明治維新以及前後的戰亂對京都的衝擊是真實的。維新前的“蛤御門之變”就在京都御所西側發生，激戰中，現在京都中京區和西京區所在地的市井遭遇大火，三天之內燒蝕殆盡。之後決定維新勝敗的伏見鳥羽之戰也在京都南郊展開。其實，真正的打擊還未出現。在戰火熄滅之後，京都作為維新政府的所在地，於名於實都在為新首都地位而做著準備。萬萬沒想到，明治天皇在1869年二度巡視東京之後，滯留東京，宣佈遷都。

京都自794年始為“平安京”，實為千年古都，一朝下馬，頹勢立現。京都在17世紀之前一直是日本人口最多的城市。隨著政治權力的轉移，現在的東京在17世紀中葉成為日本最大的都市，京都退居其次。到18世紀，由於大阪“天下廚房”的地位，人口激增，開始與京都人口交替上升，不相上下。這也從人口角度證實了韋伯所述的東方型城市的特徵，即人口在城市的聚集緣於政治因素的驅動。

實際上，京都人口在遷都之後數量銳減三分之一，這其中除了戰亂所引致的逃離城市的人口因素之外，天皇以及公家武家的搬離應該是更為顯著的影響因素。按照土地歸屬來看，公家地與武家地在維新前的京都土地總量中約佔10%左右。由於存在大量空地，這個數字其實是佔到有主土地的四分之一。在遷都之後，這些土地以及周邊的市井基本都荒廢了。更為現實的影響是工商業的衰退。如果粗略來劃分的話，遷都前的京都經濟多為中央型經濟，主要服務於王公貴族，例如宮廷儀式和貴族服飾為主的西陣織絲綢品以及貴族大名為主要顧客的清水燒瓷器。相應的，地方型經濟則非常薄弱。遷都之後，這些更類似首都功能的中央型經濟或隨遷至東京，或因為難於隨遷，但因本地市場的喪失而式微。

京都的復興

然而，京都也是幸運的，因為維新為這個原本固守傳統的古都帶來了徹底變革的可能性。在堪稱前衛的京都火車站大廳裡的“百年京都策”展示中，三位京都的恩人山本覺馬、槙村正直和明石博高赫然在目。其中，槙村更是核心人物，他承接了山本的維新思想，並重用明石來振興京都的工商業。槙村在遷都翌年提出的《京都府施政大綱建言書》就被後人譽為“京都策”，是京都復興的指導性綱領。綱領的內容非常具體，每條都是可以實施的細則。這些政策分別是：1。在京都全城推進傳統與現代產業，配備機械，在達到增產效果後出口海外；2。在舊藩邸與寺廟所在土地種茶、植桑、養蠶；3。開闢水道，修建鐵路，疏通流通環節，推動商業發展；4。開辦基礎教育與職業教育機構，教育物件首先針對失業的京都藝人；5。譯介海外工商資訊，資助海外產業考察與研究。

可以看出，綱領圍繞三大主題，即產業、教育與基礎設施。由此，槙村與其前後的京都掌門人推行了三期政策，持續近60年，這被稱為廣義的“京都策”。其中第一期主要為殖產興業，第二期整治琵琶湖，第三期延續前一期的水利工程事業，並拓寬市區道路，鋪設鐵路，集中改善城市基礎設施。前兩期持續時間各為10~15年，第三期延續了30年。槙村執掌的第一期政策至關重要，主要集中於振興農工商業與展開教育事業，其中前者主要為衣食謀，要維持京都整個城市的生存問題；而後者則不言而喻，為產業準備技術和勞動力。5條綱領除第3條以外，也多在第一期得以實現。

之所以能夠順利推行“京都策”，城市的自治權是一個重要的前提，這也是當時的京都政府連同東京和大阪共同贏得的。維新之後，府縣制建立，但像京都這樣城市的政策都需要先經過府知事的批准。為此，京都連同另外兩個大都市爭取，實施三市特例，市長兼任府知事，直至1898年。另外，京都較為自由的政策空間還來自戰爭與遷都帶來的無主土地的增加，維新政府的廢佛毀釋政策也讓京都政府收回了大量的寺廟土地。槙村就以政府強行收回的寺廟土地修建了迄今仍然活躍的“新京極通”，成為當時京都商業復興的一箇中心地，也塑造了日本後來的商業街模式。

“京都策”刺激下的商業

“京都策”中的產業政策有維新期殖產興業大背景的特徵，包括為絲織與瓷器等傳統產業引入新技術，也有建立鐵器與造紙等近代產業的政策，但其中不乏槙村的創舉，多為政府直接介入產業的措施。為了重振西陣織，京都政府在1869年設立西陣物產會社，這並非是私人公司，而是槙村主導的業界指導機構，統一實施價格管制、市場擴張與海外營銷。槙村還派遣通曉法語的3個織工赴里昂學習紡織技術，並帶回多種新式織機。1870年，在明石建議下，槙村開設舍密局，“舍密”為荷蘭語“化學”的音譯，有大阪之前的成功經驗，與大學中的理化研究所對應。槙村招募研修生，延請德國顧問，培育京都相關的近代產業。之後，產業的成熟與機構經營的成本問題使這個機構最終被交由民間經營。

“京都策”實施的最初資金來自明治政府，包括遷都後為京都下撥的特殊補助金，但是教育和基礎設施等資金有民間和外資背景。1869年，日本最初的小學在京都開校，與之相應的是日本最初的學區制。因為建校資金的欠缺，槙村將京都市區分成町組，由每個町組負責小學的運營。這個制度取得意想不到的成功，當年內京都就建立起64所小學。在第三期政策中，京都政府為了給琵琶湖流域工程籌資，在法國先後發行了5000萬法郎的債券。

在推行“京都策”20年之後，京都迎來了私人創業的高峰期。這其中就有官營事業民營化的影響，京都首先出現的就是眾多的紡織與陶瓷企業的創立。此外，以京都為創業地的眾多企業家中，也或多或少地受到了“京都策”的積極影響，例如島津製作所的二代經營者就曾經向舍密局的德國顧問學藝，而高島屋以及松竹映畫都有京都商業以及文化傳統的印跡。這些私人企業也在危機中得到政府的諸多扶持，例如松方緊縮（19世紀末擔任大藏卿的松方正義實施緊縮性政策的時期）中設立的京都商工會議所，京都策的始作俑者山本覺馬就曾親自出任會長一職。

至19世紀末，京都人口基本恢復到維新前的水平，而以琵琶湖疏水工程為中心的三大事業為京都開闢了新的發展可能性。琵琶湖為日本最大的湖泊，京都連同附近的滋賀縣透過疏水工程實現了水力發電、運輸、灌溉、城市防災、衛生以及生活用水等多專案標，並以此為契機，在1922年實現了日本最初的都市計劃，開始進入現代城市規劃時代。

1932年，在遷都64年之後，京都藉助城市面積增加，其人口在穩步上升的趨勢中陡升，首次突破100萬。京都不僅與大阪、神戶共同構成“京都阪神大城市圈”，使關西與東京所在的關東地區並肩，京都府還與大阪府和東京都並稱“一都二府”，而且其後兩任天皇的即位禮也仍在京都御所舉行，政治影響力仍然不可小覷。60年彈指，這個政府主導的東方城市再造之策在百年後的今天看來也仍是一個成功之舉。

（作者系北京大學經濟學院副教授）