美國參眾兩院究竟有著怎樣的權力差別？

美國議長和總統誰大

文/品論社

只要對美國政治稍有了解的國人，都知道

美國有兩大立法機構，分別是參議院和眾議院，統稱美國國會。

但是，並不是所有人都能清楚瞭解美國國會兩院的區別和權力差異，對於參眾兩院，大多數人的認知還只是停留在很表面，例如它們都屬於美國立法機構、眾議院人數較多、參議院權力似乎更大等。

要理清美國參議院和眾議院的區別，就必須要先搞清楚一個概念，那就是

兩院制議會制度

。

什麼是兩院制、一院制和多院制？

兩院制是部分資本主義國家實行的議會制度，指的是國家分設上議院和下議院並立，兩院獨立運作，共同承擔議會職能的制度，區別於以一個單一的議院行使議會職權的一院制。

兩院制起源於歐洲封建時代的等級會議

。中世紀中後期，歐洲資產階級興起，市民階層日漸崛起，參與政治事務的渴求也日益增加，同時封建制度日漸衰落，於是一個由神職人員、貴族、市民等不同階層組成、共同參與商議國事的等級會議出現了，其中

最著名的，當屬法國的三級會議

。

資產階級革命之後，隨著君主專制退出歷史舞臺，封建時代的等級會議轉變為多院制議會制度，到了後來，多院制進一步精簡為權力更集中、職能更高效的一院制和兩院制。

現今世界的絕大多數國家所實行的議會制度都是兩院制和一院制

，前者如美國（參議院和眾議院）、英國（上議院和下議院）、法國（參議院和國民議會）等，後者則紐西蘭、新加坡、丹麥、希臘等國家。

兩院制當中兩個議院的分別，主要有三種模式：第一種在聯邦制國家中，其中一院以成員邦為單位選出，另一院按人口比例選出，例如

美國式兩院

；第二種在君主立憲制國家中，其中一院由貴族、神職人員組成，又稱為貴族院，另一院由平民選舉產生，稱平民院，例如

英國式兩院

；在共和國中，其中一院由委任或間接選舉議員組成，另一院由全民直選產生，例如

法國式兩院

。

美國式兩院制（聯邦國家）和英國式兩院制（君主立憲國家）的分別主要在兩點：

一是上院產生方式；二是上下兩院的權力差別。

帶著封建專制殘留的兩院制——英國式兩院

英國式兩院中的上議院並非由選舉產生，而是由王室後裔、世襲貴族、法律貴族、離任首相、主教等貴族階層組成，可終身連任，其英文為

HOUSE OF LORDS

，即貴族院，與之對應的是下院的

HOUSE OF COMMONS，

即平民院。

英國議會自13世紀成立至今已存續超過七百年，在經歷了無數次權力博弈和法案修訂之後，上議院的行政權力已遭到大幅度削弱，與一般國家兩院職權基本平衡不同，英國國會兩院中，下院佔據明顯的職權優勢。

實際上，英國式兩院在現代世界早已不常見，在全世界民主進步風潮影響下，

這種帶著濃重君主專制色彩的議會制度無疑會被改造甚至廢除。

當今世界上包括日本、挪威、荷蘭等君主立憲制國家所採用的其實都是聯邦或共和國式兩院制，即上下兩院的議員都是由選舉或遴選產生。

美國國會發展史

最早的美國國會，其實是單院制。

1774年，來自英屬北美殖民地十三州的55名代表集聚於費城，召開第一屆大陸會議，共同商議民族獨立問題，這是美國國會的雛形。到了次年（1775年），第二屆大陸會議召開，形成實質上的國家權力組織，並在1777年透過《邦聯條例》，成立

美國曆史上第一個國會——邦聯國會。

從大陸會議到邦聯國會，早期美國的政權組織

帶著濃重草莽氣息和過渡性質

，各州各自為政，各州代表在會議上為了本州利益互相攻伐，民族凝聚力薄弱，政府運作效率低下，分離主義盛行。於是在獨立戰爭結束後，開國元勳們意識到，一個能代表整個合眾國利益的完全體國會必須建立起來。

1787年，美國製憲會議在費城召開，在採用單院制還是兩院制以及議員名額分配等問題上，參會人員展開了一番激烈的爭論。

來自弗尼吉亞、馬薩諸塞等人口大州的制憲代表們認為兩院席位應當

按照自由人口數、稅收或兩者綜合比例分派，此為弗尼吉亞方案

；而來自新澤西、羅得島等人口較少的州代表們則要求保留邦聯國會的原有架構，

採用一院制和平均席位制，此為新澤西方案

。

經過了一番激烈討論，最終一個被稱為“偉大的妥協”的折衷方案——

康涅狄格妥協案

讓與會代表們取得了勉強的共識。此方案中，美國議會分為上下兩院，

上院(參議院)採用平均代表制

，每個州各有兩個代表，由州議會選舉產生，而

下院(眾議院)則採用比例代表制

，每個州的代表數目由州內自由民加上五分之三的奴隸的數目決定（廢奴後刪除奴隸條項）。

至此，美國正式確定了平均制與比例制相結合的兩院制國會。

美國參眾兩院的席位、職能及立法程式

自1789年美國憲法生效以來，美國參議院席位即已確定為每州兩席，從最初的十三州到如今的五十州，

參議院席位最終確定在100席

。而

眾議院的議員則從一開始的每3萬人1名，到後來固定為435名

，具體各州席位根據每10年一次的人口統計結果進行調整。

參眾兩院議員的所有席位都是由各州公民直選產生。

參議員任期為

六年

，採取交錯選舉方式，每隔兩年改選約三分之一的席位，美國副總統為參議院當然議長，但無參議員資格。眾議員任期為

兩年

，議長由議員選舉產生，一般來說為眾議院內多數黨的領導人。據美國總統繼位條例，一旦總統在任期間特殊離任，參議院議長（副總統）為繼任總統第一順位，眾議院議長為第二順位。

美國立法主要經由議案提出、委員會審議、全院大會審議等程式，一院通過後，移交另一院以相同程式審議，兩院均表決通過後，再提交總統簽署，總統不否決或雖否決但經兩院2/3議員重新通過後，即正式成為法律。

美國參眾兩院同為美國最高立法機構，從法理層面來說，兩院職權地位平等，共同行使立法權，但實際上，一般認為參議院的權力要比眾議院更為廣泛。

參議院擁有數項列於憲法而未授予眾議院的權力，包括人事任命建議和認可權、條約簽訂審批權和對彈劾案的審判權。

人事權是參議院的一項重要的獨有權力，參議院可以向總統提議重要人事的任命，並對總統的人事任命決策進行審議和表決。這一項權力讓參議院在美國的高階人事任命上擁有較大權力。

而條約審批權則賦予了參議院對美國對外事務的掌控權，美國憲法規定總統必須在參議院三分之二以上議員的建議與認可後才能締結條約，雖然總統常常可以繞開參議院簽署國際協議和行政協議，但這並不影響參議院在美國外交事務上的重要影響力。

人事權與條約審批權讓參議院被喻為“白宮內政外交把關人”。

眾議院的獨有權力則主要包括特殊情況下總統推選權和稅務動議權，前者指的是“在沒有總統候選人取得選舉人團多數支援的情況下，從選舉人團得票數最高的兩名候選人中選出一名”，但這種情況在歷史上非常罕見；後者則是指“所有將增加稅入的法案應由眾議院首議”。

此外，眾議院可以在經過簡單多數表決後提出對聯邦官員的彈劾，儘管美國憲法規定參議院也有這項權力，但在美國曆史上，參議院幾乎從未運用過此項權力，在美國曆史上的十餘次彈劾案中，參眾兩院始終充當彈劾案的“審判者”和“起訴人”。

總結下來，參眾兩院的權力各有側重，參議院在人事與外交，眾議院在財政，但

眾議院的所有獨有權力都可由參議院反制(修訂或駁回)

，從這個角度來說，參議院的權力無疑大於眾議院。

同時一般來說，任期更長、人數更少的參議員比眾議員更具威望，從黨派博弈的角度來說，眾議員的黨派色彩更濃重，眾議院往往囿於黨派鬥爭，而參議員則公認比眾議員更慎重客觀。

除了聯邦國會參議院和眾議院，在地方各州同樣有著本州立法機構——州議會，除內布拉斯加州實行一院制外，其餘各州議會均由參、眾兩院組成，美國的聯邦體制賦予各州極大自主權，聯邦、州兩級議會互不統屬，各司其職。

——End——

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