中國社科院專家：化解地方債風險的難題與對策

原標題：中國社科院|資產負債表⑤化解地方債風險的難題與對策

積極財政政策要加力提效，地方債作用仍要發揮。當前防範化解地方債風險需要注意三大難題：地方債務限額的設定如何更好地適應地方發展的需要？如何建立專項債務發行與償付的對接機制？如何解決地方債務統計難題？我們認為，地方債務限額可以進一步提高，期限應更加合理；地方債管理應更規範；儘快建立有效約束地方債務需求擴張的機制。

三大難題

1．不同地區的地方債務限額如何更好地適應發展需要？

地方政府債務限額管理是當前約束地方政府融資的主要辦法。截至2019年10月末，地方政府債券剩餘平均年限5。1年，其中一般債券5。0年，專項債券5。2年；平均利率3。54%，其中一般債券3。54%，專項債券3。53%。債券期限結構較之前已有較大改善，如截至2019年2月末，地方政府債券剩餘平均年限為4。4年。但與世界主要國家地方政府債券平均年限7年相比，債券期限仍然較短。雖然中國政府債務總體水平不算高，地方債風險的防範和化解總體上看也沒有太大問題，但這不等於各地都能輕鬆應對地方債風險。現階段中央分配省級債務限額，省本級及省以下再來劃分債務限額的做法，邁出了地方債規範管理的一大步，但這還不能及時、客觀地反映各地債務需求及執行管理狀況。比如，發達地區與欠發達地區的地方債風險就有很大差別。不同時期地方債的形成方式不同，蘊含著不同的債務風險。專項債的發行不僅要看資金需求，更要看專案的償還能力。既有的地方債發行格局尚不能完全適應償債能力強的地方多發債的要求，如何合理界定不同地區地方債限額，仍然是一大難題。

2．專項債務發行與償付的對接機制如何建立？

2019年合理擴大有效投資，需要緊扣國家發展戰略，加快實施一批重點專案。要完成鐵路投資、公路水運投資等建設任務，僅靠預算投資安排是不夠的，還需要依靠專項債券融資以及PPP模式的運用。由於基礎設施所能帶來的現金流不一，相當部分基礎設施專案還不能帶來充分的現金流，以滿足償債的需要。專項債券發行有助於解決公共基礎設施專案的融資問題，還能向市場提供有別於一般債務的債券品種，但發行與償付的實質對接機制尚未完全確立。不夠合理的債券期限，意味著償債可能需要別的融資。PPP參與方中有相當部分是國有金融機構（包括商業銀行、政策性金融機構、開放性金融結構），如何讓它們按照市場規則運作，讓這些市場參與主體獲得與風險相匹配的回報，也是需要進一步妥善處理。

3．地方債務統計的困難問題如何解決？

地方政府直接負債的統計不是問題，風險沒有什麼爭議。間接負債、隱性債務和或有負債的統計是難題，需要找到合適的辦法來解決。這是防範化解債務風險的資訊基礎工作。

首先，地方國有企業債務是個大問題。按照中國的法律，地方國有企業作為獨立法人，應自負盈虧，自行承擔債務責任。無論如何，國有企業的債都不應該算到政府頭上。隨著地方債管理越來越規範，這樣的說法本沒有問題，但並沒有為社會各界所完全接受。教條地基於傳統意義上的市場經濟國家實踐，就有了所謂不同的債務統計口徑，算出不同的地方債規模。有的甚至將地方國企債務全部列為地方債，得到所謂天量地方債資料，嚴重高估地方債風險。在地方債尚未正式啟動之前，地方政府債務大多數透過地方國有企業形成，甚至相當部分的地方國有企業是為地方政府融資而建立起來的。這樣的地方國有企業債務中的相當部分最後被確認為地方債，但現在情況已經發生變化，債務統計時需要認識到這一點。

其次，或有債務統計難度很大。地方國有企業新形成的債務最後會不會轉化為地方債？理論上不會。但是，不要說地方國有企業，就是非國有企業，如果遇到了嚴重的債務危機，如果債權人涉及太多自然人，債務清算如果沒有地方政府的救助，都可能轉化為社會問題，這樣的債務至少會部分轉化為地方債，那麼所涉及的企業債務（包括國有企業和非國有企業債務）發生這種轉化的可能性也存在。當然，作為獨立法人，國有企業的資產本可用於抵債，但是，如果國有企業本身就承擔著提供地方公共服務的職責呢？這樣的企業不能破產清算，但債務清償必須進行，這類企業債務轉化為地方債的可能性更大。

最後，地方債的統計有相當部分是對以往遺漏的債務進行重新統計，而不同於逐年形成的債務規模的累積。現在所遇到的地方政府債務風險是沒有赤字的債務風險，即在債務形成的當年沒有列入地方財政赤字。債務統計中的諸多困難在一定程度上導致決策的困難。

對策建議

1．地方債“前門”可以開得更大

規範地方債既要保護地方政府的積極性，又不能因此帶來地方債風險問題，仍然需要堅持“開前門，堵後門”。當前，債務管理越來越規範，地方資金需求理應透過“前門”來解決。在現有債務限額制度下，前門應開得足夠大，才能適應地方發展的需要。

地方債的規範和發展要與穩槓桿有機結合，應因地制宜，更加合理地確定地方債限額，並確定好期限，以保證專案收益與償還期限上的匹配。

地方債風險防範化解是一個動態問題。只要發展，一個時期看來是很嚴重的問題，可能隨著時間的流逝就不會是問題。

2．防範化解風險需注意防止新風險的引發

從中長期來看是可以解決的問題，不見得短期就能處理好。長期形成的地方債風險，不可能畢其功於一役，在短期內就能得到根本解決。不積跬步無以至千里。一步一步來，地方債問題終能找到有效的解決方案。

從短期來看，規範發展地方債的直接目標是防範化解風險。需要防範化解風險過程中引發新風險，現有地方債問題的“圍追堵截”常用的措施是限期糾正，但是限期糾正的前提是在規定期限內有完成糾正任務的可能。如果地方政府無法完成，那麼規定就無濟於事。例如，償還地方債理論上可以透過變現部分政府資產籌集資金，但是直接負責地方債事務的財政部門可能沒有變現的許可權。這就需要建立起地方政府資產變現的機制，相關的為償債而需要的資產變現規定才能落地。

3．儘快建立有效約束地方債務需求擴張的機制

地方債管理的關鍵很可能不在於中央給地方多少債務限額，而在地方自身。上級政府乃至中央政府所給的地方債限額可以讓全國的公債管理更容易協調，但是作為一級政府的地方政府，通常情況下更瞭解當地人民的需求。如果地方政府能夠對自己的舉債行為負責，那麼地方債管理問題就會有正解。

地方國有企業和地方債關係很密切，有些國有企業本身就是為了地方政府融資而成立的。現實中這些國有企業後來的命運不同：有的發展成上市公司，這類企業的債務無論如何都不應該算地方債；有的則一直承擔著地方政府的特定公共服務職能，企業債務只是地方政府債務的一種表現形式。規範發展地方債，需要規範國有企業行為，從源頭上防止地方政府透過國企進行融資。地方政府原則上不能新建國有企業，但現有的地方國有企業數量已經足夠多。只要有地方國有企業存在，地方債就可能以各種合法的方式存在。

從根本上說，地方政府債務融資約束機制的建立比什麼都重要。賦予地方政府舉債權，要讓地方政府可以多借債，但是又不敢多借債。如果能夠建立起這樣的機制，那麼地方債問題從政府內部來看就不是問題。地方政府能為自己的舉債行為真正負責，是地方債管理制度改革的終極目標。不少國家給了地方發債權，賦予的地方債債務限額也不一定會全部用掉，因為立法機構就能對本級政府的行為進行約束。中國規範發展地方債應該在此下功夫，強化人大監督，讓地方債的規範發展更加切合實際。另外，地方債務融資決策的終身問責機制如何構建是個難題。地方債是地方公債，與銀行信貸決策不一樣，更重要的可能是日常問責，是對某個人或某些人的具體債務決策的問責，甚至可能是債務資金使用的績效考核。同時，專案最初決策與具體執行之間的責任需區分清楚，例如，對於高速公路專項債收入在使用中是否按照設定的目標進行，可以啟動問責機制；但對於資金運用效率如何，現金流收入如何的評價，更合理的是建立問責與績效考核並行的機制。

（作者楊志勇系中國社會科學院財經戰略研究院研究員，何代欣系中國社會科學院財經戰略研究院副研究員。本報告是中國社會科學院財政稅收研究中心《中國政府資產負債表研究》專案組的系列成果之五。《中國政府資產負債表2019》部分內容見《財經智庫》2019年第5期，報告全文社會科學文獻出版社即將出版）