牛鳳瑞：城中村改造幾點分析與建議

我國改革開放40年城市化快速推進，成為現代化建設的重要動力，其中城中村扮演了重要角色。隨著城市化水平的提高，城中村改造也成為重要課題。本文對城中村改造作一分析，並提出建議。

一、城中村是我國經濟社會制度的產物

城中村是指已被城市市區包圍或部分被包圍而傳統農村社群治理結構依舊的村落，是周邊農村土地已成為城市建成區而村內居住用地依然分戶使用的社群。城中村的產生

城中村是我國經濟社會制度的產物

徵用農村土地首先滿足工業化、城市化用地需求，但保留農村居住用地，以減少安置失地農民的費用支出，即“先吃肉，留下骨頭以後再啃。”的政策安排。城鄉分割的體制為國家的這種戰略實施提供了支撐。

城中村滿足了工業化、城市化低價用地需求，又減少了失地農民安置成本。城中村為城市外來人口提供廉價住房，被稱為“農民工的天堂，”成為農民工低工資的支援條件。故而城中村支援了我國工業國際競爭力階段性提升，也造就了中國工業化、城市化即期的低成本。另一方面，農村土地集體所有制為國家低成本地徵用農地滿足城市化需求提供了制度保障，也為失地農民依託城市繁榮，現實自主發展、自我發展提供了組織基礎。

城中村與國外大城市的貧民窟有諸多的相似之處，但更有質的不同。城中村區位優越，為發展為城市服務、與城市配套的各類產業提供了有利條件，尤其是城中村原住民在自家宅基地上建設房屋用以租賃，滿足了城市外來人口低價居住需求，

是國家城市化戰略選擇的結果：

至少在城中村已被證偽。

成了原住民的“錢袋子”。城中村原住民成為城市化紅利的率先分享者。所以“城市化造成4000萬農民失地失業失利”之論

我國經濟已經進入轉型發展、更高質量發展的新時代，城市化程序也進入中期階段。在城市化推進過程中，更加重視城市化質量、提高城市化質量決策權重是必然的選擇，但倡導城市化由速度向質量轉型的依據不充分。因為兩者並非非此即彼，而是相輔相成的關係。城市化本質上是一個自然的歷史過程。我國城市化歷史任務還遠未完成，人為地降低城市化速度，以換取城市化質量有違城市化客觀規律。

城中村現象是我國城市化質量不高的重要表現之一。城中村改造與舊城舊區舊廠改造、危舊房棚戶區改造、城市基礎設施體系完善與升級、城市歷史文脈保護和挖掘、城市生態環境整治等等一起構成城市更新的主要內容，是

二、城中村改造是提升城市化質量的必然

城中村是傳統農村社群自發發展、自我發展的產物，沒有及時納入城市現代化統一規劃建設的軌道。這種發展模式雖然減輕了彼時的公共財政壓力，降低了外來人口的城市生活成本，但也造就了城中村現代公共基礎設施的嚴重缺失，集環境的髒、亂、差於一體，成為城市公共安全的重大隱患。與城市居民日益增長的美好生活需求背道而馳。

城中村繼續傳統的農村社群體制，形成了依附於土地權益、擁有相對獨立利益、排他性的城市特殊群體。城中村封閉性的固化，既與原住民家庭結構的快速變化不相適應，亦與大量外來人口進入，城市社會結構快速變化的趨勢相悖。城中村成為城市現代化治理的邊緣地帶，增加了城市社會治理難度和風險。這裡不講城中村的黃賭毒，不是否認城中村存在黃賭毒，而是因為城中村並不是黃賭毒產生的根源，城中村改造也不能根治黃賭毒。

歷史的欠帳早晚要還的。城中村改造是城市整體質量的提升，是城中村發展歷史的一次轉機，

提升城市現代化水平、建設宜居宜業城市的必由之路。

更可能是城中村歷史的終結。

城中村依託擁有的居住用地獲取了豐厚收益，而且城市越發展，土地資源越稀缺，土地的收益越大。土地收益越大，城中村社群及其原住民佔有土地收益的訴求越高。城中村改造將打破這種土地利益格局，構建新的土地利益結構。實現土地升值是城中村改造的直接動力，而城中村改造成功的關鍵環節則是土地升值收益的公平合理分配。少數需要財政補貼的城中村改造專案，或因用地性質變更，或規劃容積率受限，實質是一種社會關係和城市空間的再調節，而非土地價值的下降。

從村中村改造具體專案分析，涉及城中村改造土地升值收益分配的直接相關方有四：

三、城中村改造成功的關鍵環節在於土地升值收益的合理分配

地方政府既有透過城中村改造實現城市更新，改善民生，確保城市公共安全的目標，又有透過城中村改造增加公共財力，提升公共服務水平的訴求。

一是代表國家的地方政府。

其訴求是城中村改造中受損的既得利益得到補償，並能分享更多的土地升值收益。

二是城中村社群及其原住居民。

扣除開發建設成本有更多的贏利是其基本訴求。

三是城中村改造專案運營商。

其基本訴求是房屋（土地）的高性價比，除了地方政府減讓稅費外，該方是城中村改造總成本的最終買單者。在改造專案總體收益一定的條件下，四方之間利益分割是此消彼長的關係，又是彼此相互依賴，一損俱損，改造不成都是輸家而沒有贏家的關係。其中，地方政府既是改造專案土地升值利益的分割者，又是改造專案的策劃規劃者、組織實施者和監管者，居城中村改造的核心主導地位。地方政府的科學規劃、精心組織、協調好各方利益關係在城中村改造中具有決定性作用。

此外，城中村改造還有三個間接利益相關方。首先是城中村的外來人口，面臨遷居。把外來人口住居權納入城中村改造目標具有合理性，但外來人口的高流動性和城中村改造的長週期難以匹配。外來人口的居住權要由更高層次的住房制度保障，把外來人口住房保障納入城中村改造，將造成城中村改造具體專案不能承受之重，徒增城中村改造專案推進難度。二是普通市民：城中村改造中環境干擾的承受者和改造後環境質量提升的分享者。三是土地不能變現的一般農村地區，要透過轉移支付分享城市更新的成果。

四是城中村改造後的房屋（土地）使用者。

四、推進城中村改造的幾點建議

城中村改造是城中村高價土地變現，土地價格水平取決於其在城市的區位。城中村土地高價是社會大規模投資凝聚的結果，與城中村原住民的努力沒有直接關係。城市土地國有，土地的高溢價歸社會（地方財政）所有合理合法。城中村改造土地升值過度向拆遷戶傾斜造成徵地拆遷群體暴富，是新的社會不公，也將誘發一系列社會問題，不是正能量。過高的徵地拆遷補償將提升城中村改造成本，最終將轉嫁為高房價和高房租，推動城市居住成本上漲。

1、力戒土地增值收益向拆遷戶過度傾斜。

“釘子戶”更多的是由於過高的補償預期不能如願所致。

3、

2、讀懂居民房屋產權保護。

“不要與民爭利”之說風行數年不衰。城中村改造“不要與民爭利”的主體若是指城中村改造專案的投資運營商，應透過雙方博弈來解決。逐利是資本的本性，沒有合理的投資回報，就沒有資本的進入和合作共贏。若主體是指地方政府，則隱喻地方政府擁有與人民根本利益相對立的獨立利益，無疑是對地方政府合法性的否定。土地財政可能產生腐敗，但土地財政不等於土地腐敗。土地財政是社會再分配的工具，是改進、完善、用好的問題，而不是簡單的擺脫問題。

不被“與民爭利”之說所束縛。

城中村改造有貨幣安置的政策安排，但近期又有限制、退出之議。貨幣安置擴大了安置戶選擇空間，提高了安置戶福利，亦有利於提升安置工作效率，加快所在城市房地產去庫存，推動城中村改造程序。把一些城市房價快速上漲歸結於貨幣安置政策，或者是因果分析錯位，或者是利弊權衡的失當。

5、

4、貨幣安置利大於弊。

城中村改造土地收益集體留成比例越高，集體經濟越強大，社群獨立的經濟利益關係越緊密，排他性越強，與城市快速變化的社會結構對立越大，也越難以與城市整體發展融為一體。城中村集體經濟實力越強，集體財產面臨的市場風險越大，集體內部成員利益分割的矛盾越尖銳，對村幹部經營水平和道德水平要求越高。這也是我一直主張變農村土地集體所有為城鄉一體的土地共（國）有制的依據，也是我對集體土地入市、同權同價持保留態度的原因。

本文作者：牛鳳瑞