巡按與巡撫的區別 --- 明代巡按制度淺析

巡撫

作為一個明確的官職是清朝才有的事情，然而作為一種任務派遣在明朝就已頗為廣泛。也正是自明朝中後期開始巡撫在地方任職時間越來越長，參與地方事務越來越深入，逐漸從中央派遣官固化為了地方官。

而本文所要提及的物件並不是巡撫，而是

巡按御史

。他們品級僅有

正七品

，與巡撫官有著極大的區別，但是卻擁有與巡撫相當的權力。這是為何呢？

同是都察院官，品級和執掌卻大不相同

對於總督巡撫類官，《大明會典》中已經詳細介紹了它的執掌：

國初、遣尚書、侍郎、都御史、少卿等官、巡撫各處地方。事畢復命、或即停遣。初名巡撫。或名鎮守。後以鎮守侍郎、與巡按御史、不相統屬。又文移往來、亦多窒礙。定為都御史巡撫。兼軍務者、加提督。有總兵地方、加贊理。管糧餉者、加總督兼理。他如整飭邊備、提督邊關、及撫治流民、總理河道等項。皆因事特設。今具列焉。其邊境以尚書、侍郎、任總督軍務者。皆兼都御史、以便行事。

明初的巡撫是一個非常臨時的外派職務，皇帝委派尚書、侍郎、都御史等官出外巡撫地方，完事後可回京覆命。

考慮到巡撫的事務很繁雜，需要的許可權也比較多，因此後來統一

給巡撫一個都御史的官銜

。因為御史隸屬於都察院，都察院正是負責監察百官、複核疑難案件的。有了這樣的監察權力，巡撫自然可以凌駕於地方官之上。甚至很多巡撫的品級還會低於地方官的品級，比如明末的盧象升以右副都御史巡撫湖廣的時候，湖廣佈政使的品級是從二品，而右副都御史僅是正三品，但是這不影響盧象升對湖廣地區軍務、糧餉的直接管理。

巡撫來到地方因具體分管事務的不同又會有不同的說法，比如提督、贊理、總督兼理等。

由於明代的巡撫仍然不是一個固定的官職，因此它的品級需要

透過巡撫本人所掛靠的官職來決定

，最低也是正四品的右僉都御史。

都察院正門

相對的，巡按御史，正七品，雖然是都察院屬官，但它不像巡撫那樣有重大的事務委派。巡按御史從一開始就作為京外的監察力量，與在京城負責監察京官的監察御史，共同構建了都察院的監察體系。

國初、監察御史、及按察司分巡官、巡歷所屬各府州縣、頡頏行事。洪武中、詳定職掌。正統間、又推廣申明、著為憲綱、及憲體。相見禮儀、事例甚備。迨後按察司官、聽御史舉劾、而御史始專行出巡之事、今具列焉。

本來地方的按察司和巡按御史一樣，擁有相同的權力，都是透過巡查省下面的各府縣來考核各級地方官員。後來按察司官像其他地方官一樣接受御史的監督，使得巡按御史權力獨重。

理論上說巡按御史也是監察御史，因為它是從都察院的

一百多名監察御史中抽派

出去的，一般出外巡查一年回京覆命。而且根據具體外派處理的事務不同又有巡鹽御史、巡漕御史、巡按御史等。由於戲說的關係，八府巡按這個詞總是代表影視劇中公正廉明的角色而被人熟知，不過本文將出巡的監察御史都稱為巡按御史。

《Q版大明衣冠圖志》中的明代御史官常服

銓選制度的區別

明代中期以降，邊境軍事壓力逐漸變大，內地區域性地區也時有流民起義、土官造反等戰事。然而在地方上，布政使主財政，按察使主刑名，都指揮使主兵事。權力的分散在應對緊急事件時效率低下，使得朝廷不得不因急而委派巡撫總理與戰爭相關的一切事宜。

從這個角度來講，巡撫是重要的，他們的權力明顯高於布政使等地方官員。因此在銓選巡撫時有專門的推舉制度，《明史 · 選舉志》中提到：

凡升遷，必滿考。若員缺應補不待滿者，曰推升。內閣大學士、吏部尚書，由廷推或奉特旨。侍郎以下及祭酒，吏部會同三品以上廷推。太常卿以下，部推。通、參以下吏部於弘政門會選。詹事由內閣，各衙門由各掌印。

在外官，惟督、撫廷推，九卿共之，吏部主之。

外官中只有督撫級別的，才能由九卿（六部尚書、都察院左都御史、大理寺卿、通政使）廷推產生，規模可比內閣大學士和吏部尚書的銓選，可見朝廷對此的重視。也能看出雖然巡撫掛靠了都察院的都御史銜，實際上他們並不歸都察院管理，在京他們可以直達皇帝，在外又能總制一方。

巡按御史作為普通的都察院屬官，它的銓選制度就沒有如此複雜了。一般是吏部會同都察院從合適的候選者中進行考選。當然，並不是所有進士或者官員都可以考選御史：

成化十年令、御史缺。選進士年三十以上者、問刑半年、考試除授。博士、行人、推官、知縣、兼選。仍試職。

……

萬曆二年令、各部員外郎、不準改授御史

理論上，能夠成為御史的，需要滿足好幾個條件：

年齡在三十歲以上

，希望候選者成熟穩重

有一定的

為官經歷

，新科進士一般不能直接進入都察院

問刑半年是說頭半年要進行觀政，即

實習

；實習結束之後

透過考試

方可授官

試職，即使通過了實習和考試，第一年仍然作為一個

試用期

，不合格的還是會被退回吏部

各部員外郎作為從五品官，即使你想降級調到都察院當普通御史都不可能

巡撫管巡按，還是巡按管巡撫？

理論上來說，巡撫巡按都掛都察院職，雖然一個是虛掛，另一個是實授。但是從前面銓選制度的區別可以看出，前者的受重視程度遠超過後者，而且巡撫最低也是正四品的僉都御史，比正七品的巡按御史整整高了六級。那麼，真的在地方，巡撫就可以事事力壓巡按嗎？答案顯然是否定的。

凡徭役、裡甲、錢糧、驛傳、倉廩、城池、堡隘、兵馬、軍餉。及審編大戶糧長、民壯快手等項、地方之事、俱聽巡撫處置。都布按三司、將處置緣由、備呈巡按知會。巡按御史出巡、據其已行之事、查考得失、糾正姦弊。不必另出已見、多立法例。其文科、武舉、處決重闢、審錄冤刑、參撥吏農、紀驗功賞、係御史獨專者、巡撫亦不得干預

理論上

巡撫主兵馬錢糧，巡按主刑名科舉，他們各有所專，不相統屬

。其中巡撫專責事務相對更繁瑣些，而巡按督管的科舉則是一省最重要的事務。而且：

凡撫按、遇有地方大事、皆會同而行。如常行事務、與委署印信、止以文書先到者為主。奉行官吏、不必觀望兩請。

可見對於地方大事，兩人都必須在場，說明至少巡按有同等知情權。

成化年間陸容的《菽園雜記》中記錄了一則故事，南直隸巡撫翻了清軍御史審定的案子：

天順三年，南直隸清理軍伍御史郭觀、持法頗刻。崑山縣有一人誣首者，至連坐二十四人充軍，予家時為里正，亦在遣中。將欲伸冤於巡撫以，聞太倉查用純嫻習吏學，與謀之，查雲：“巡撫與御史各領敕書行事，訴之無益。”又謀之昆城高以平氏，高雲：“訴之可也。”或以查語質之，高雲：“此非有識之言也。在京刑部、都察院獄情，必大理寺評允無礙，才敢決斷。御史在外行事，旁若無人。刑獄苟有冤抑，伸理平反，非巡撫而誰？訴之有益。”於是往訴，都憲崔公果為平反之，二十四人皆復為民。諺雲：“事要好，問三老。”信然。

案子是這樣的，清軍御史郭觀誤將二十四個無辜人員判為充軍，而陸容的家人正在其中。陸容想向南直隸巡撫伸冤，卻不知道巡撫到底能不能管巡按的事。於是請教查用純，查認為撫按官各司其職，恐怕不能。後來諮詢高以平，高覺得京城行部和都察院的案子都需要大理寺進行復核，現在御史在外做事毫無約束，要是有冤假錯案，當然要去找巡撫了。陸容聽了高的話，果然為家人平了反。他還感嘆老話說的對：事要好，問三老。

事實上，從《大明會典》中的執掌來看，查用純的話是有道理的，郭觀被委派來清軍，自然全權負責此事。如若郭的判決有問題，陸容進京向都察院（郭觀的直屬部門）是最合理的做法，去大理寺申請複核也是可行的。而南直隸巡撫僅僅掛了右副都御史的虛銜，並不是真的都察院堂官，這裡陸容只是恰好碰上了人比較好的巡撫崔恭才得以提前翻案。

不過在撫按官相見的禮節上，由於品級上的差距，仍以巡撫為尊：

凡巡按御史在外接待巡撫、不論副都僉都、其坐旁坐。其班後列。不遜者、回道之日、考以不諳憲體、奏請降調。

繡衣直指，卻看不起封疆大員

漢武帝年間，民間起事者眾，地方官員督捕不力，因指派直指使者衣繡衣、仗斧仗節，興兵鎮壓，刺史郡守以下督捕不力者亦皆伏誅。後因稱此等特派官員為“繡衣直指”。

有明一代，進士們極為尊崇

翰林、吏部、科、道

這四衙門。翰林官有儲相之稱，未來可以入閣拜相；吏部掌握官員升遷貶黜，關係到所有人的仕途；科道官品級雖低，卻可監督當朝所有官員，內閣六部一應決定，都有資格檢視封駁。

巡按作為御史官的外派職務，從御史中精心挑選，在外代天子巡狩，唯我獨尊。起初在地方還與按察使司同享監察權，後來更是直接考察按察使司，從而將所有地方官僚體系納入考察物件。甚至從明中期開始，巡按的權力觸角就伸到了巡撫的頭上，《明史》中有多例巡按彈劾巡撫導致巡撫受到處分的例子：

（景泰初年，盛昶）嘗按廣東，劾巡撫侍郎揭稽不職，稽坐左遷。

這一現象從巡撫方面來解釋，主要有下面幾個原因：

巡撫的地方化

，雖然在制度上仍然是中央的派出官員，然後京官中沒有一個人這麼認為。當我們把巡撫只當成地方官員時，口含天憲的直指御史當然有資格監督巡撫。

明中後期的督撫實在太多，重要性遠遠不及明初

。譚其驤主編的《中國歷史地圖集 · 元明冊》中列出了明代中後期穩定存在的

二十八個督撫職位

。這個數字已經高出明代兩京一十三省的省級行政規劃數不少。再加上其他的經略、總理，這個數字只多不少。繼續使用之前的廷推制度進行高階銓選已經不可能了，事實也證明後期許多巡撫大多名不副實，剿匪抗敵均不力。

明代督撫表

重複設官、督撫不和等現象嚴重影響了巡撫正常權力的行使

。這一現象也可看作是上述督撫官氾濫的結果。比如明末時，針對遼東後金的邊患，明廷任命熊廷弼為兵部尚書兼右副都御史，駐守山海關，經略遼東軍務；與此同時又提拔王為化貞為右僉都御史，巡撫廣寧。理論上熊廷弼官銜更高，但是王化貞在朝中有內閣的直接支援，熊主守而王主攻，由此經撫不和，最終不懂戰事的王化貞貿然進攻導致廣寧慘敗。

從巡按御史本身來看：

邊疆地區的頻繁戰事、中部地區的流民起義，多種因素導致

中央對地方愈加不信任

，而

地方官更要仰仗巡按們回京報告時的美言

，兩邊的因素共同突顯巡按官的重要。

御史本身是一種

管人的差事

，卻不用委身去處理實際問題。俗話說不會做就不會錯，而說誰不會呢。邊疆打仗，巡撫帶領總兵要負責大到戰略部署、小到戰役規劃，而巡按只需監軍，若戰事區域性失利還能寫本進京參劾巡撫。這樣的美差放之四海都有人爭搶不休。

上面提到的

御史選授的資格制

使得所有官員都對御史高看一眼，身為御史未來的仕途相比其他官職自然坦蕩了不少。

本來巡按回京之後需要接受考察，都察院需要稽核報告的真實性，然而隨著吏治的腐敗，回京考察逐漸荒廢。中央對地方官員的認知便只能偏聽巡按一人所言。

難怪陳子龍等人編纂的《皇明經世文編》裡會這樣形容萬曆以來的撫按關係：

神廟以來，巡按執奏，大抵撫臣見屈，按臣見伸，故屬吏之畏按臣甚於撫臣。

可見其位雖低，權卻重。

複雜的制度設計給明朝帶來了什麼？

撫按二元制是明代地方政治制度的重要組成，巡撫從臨時派遣逐漸永駐地方，巡按維持了京官外派事畢而回的準則。

前期巡撫是為了解決地方事權不統一應對戰事不力的情況，得以總理地方而位高權重，可以稱得上是封疆一方。後期巡按日益受到重視，也可能是巡撫權力過大對中央造成了困擾，從而採取的應對行措施。

中央與地方的博弈是貫穿於中國歷史始終的難題，歷代中央派遣官都會逐漸演化為地方官，如漢刺史，清督撫。而明代創立的巡按制度幾乎打破了這個魔咒。中央透過巡按的眼睛，瞭解了各下轄府縣的實際情況，不致被督撫矇蔽。相反的，清順治十八年，廢除了沿自明代的巡按制度，地方權力制衡的架構被打破，督撫成為真正的封疆大吏，其權力擴張的同時，監督制度嚴重缺失，只能透過密摺制度這樣的間諜手法來管控地方了。