房屋強拆實施主體不明時或者現場拆除者為民事主體時，如何認定適格被告

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【裁判要點】

1.關於強制拆除實施主體不明時如何認定適格被告問題。一般而言，作出行政行為的行政機關是行政訴訟中的被告。在訴行政強制拆除房屋行為案件中，原告應當提供初步證據證明系起訴狀列明的被告實際實施強制拆除房屋行為。由於行政訴訟的原告往往處於弱勢一方，且可能因行政機關方面的原因，原告在客觀上無法進一步舉證。因此，如果原告能夠提供初步證據證明強制拆除行為存在且極有可能系起訴狀列明的被告所實施，即應視為已經初步履行了與其舉證能力相當的舉證義務。在通常情況下，如果行政機關已經作出徵收決定等前序行政行為時或者為直接的實際受益者，原則上可推定該作出前序行政行為的行政機關或受益機關為強制拆除行為的實施主體，除非其能夠提交明確的證據證明系下屬部門或其他行政機關所為。

2.關於現場拆除者為民事主體時如何認定適格被告以及強制拆除理由問題。如果作出徵收決定等前序行政行為的行政機關或者受益機關確有證據證明強制拆除行為系其下屬部門或其他行政機關所為，且沒有證據證明作出前序行政行為的行政機關或者受益機關已實際參與強制拆除行為，則該作出前序行政行為的行政機關或者受益機關一般不是適格被告，行政相對人應當以實施實際拆除行為的行政機關為被告提起行政訴訟。然而，如果有證據證明實際拆除行為系民事主體作出，或者有民事主體主動承認其自行作出強制拆除行為，則不宜簡單認為該強制拆除行為是民事主體的侵權行為或毀壞財物行為，從而認為該強制拆除行為不具有行政性。在這種情況下，應當從該民事主體與行政機關之間的關係，行政機關的法定職責等角度，並結合具體案情進行綜合評判為妥。

3.危房消險行為一般應由房屋所有權人自行作出或者由相關政府、職能部門依據法律法規的規定作出，民事主體一般無權對他人房屋強制作出危房消險行為。如果民事主體以危房消險為由強制拆除他人房屋，屬於嚴重侵害他人財產權的行為，公安機關有職責予以制止。同時，如果存在國有土地上房屋徵收或者集體土地徵收之背景，人民法院一方面要注意防範行政機關刻意適用《城市危險房屋管理規定》 等規定規避正當的徵收程式的適用;另一方面也要注意防範行政機關委託民事主體以危房消險為由強制拆除他人房屋。後一種情形如果經認定具有行政行為的屬性，就不宜作為一般民事侵權行為對待。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申291號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：董宜森，男，1949年3月3日出生，漢族，住江蘇省南京市浦口區。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：江蘇省南京市浦口區人民政府。住所地：江蘇省南京市浦口區江浦街道文德路18號。

法定代表人：王磊，該區人民政府區長。

董宜森因訴被申請人江蘇省南京市浦口區人民政府（以下簡稱浦口區政府）房屋拆除行政強制一案，不服江蘇省高階人民法院（2016）蘇行終744號行政裁定，向本院申請再審。本院受理後，依法由審判員王曉濱、審判員耿寶建、審判員白雅麗組成合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

董宜森以浦口區政府強制拆除其房屋違法，侵犯其合法權益為由，向江蘇省南京市中級人民法院起訴，請求依法確認浦口區政府於2015年10月10日將其房屋強制徵收拆除的行為違法。

一審法院查明：董宜森系江蘇省南京市浦口××××房屋的所有權人。浦口區政府於2013年7月30日作出浦政徵字（2013）25號《南京市浦口區人民政府房屋徵收決定》（以下簡稱25號《房屋徵收決定》），董宜森的涉案房屋在徵收範圍內。因董宜森與房屋徵收部門南京市浦口拆遷管理中心就房屋徵收補償事宜未能達成協議，浦口區政府於2014年7月2日作出浦政徵補字（2014）第117號《南京市浦口區人民政府房屋徵收補償決定書》（以下簡稱117號《房屋補償決定》）。2014年7月16日，浦口區政府又作出《撤銷決定》，撤銷117號《房屋補償決定》。後董宜森的涉案房屋被拆除。董宜森不服，遂提起本案訴訟。

一審法院認為：公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的相應證據材料。《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第四十九條規定，提起訴訟應當符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規定的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實根據；（四）屬於人民法院受案範圍和受訴人民法院管轄。本案中，董宜森主張浦口區政府強制拆除其涉案房屋，但其僅提供浦口區政府對涉案房屋作出房屋徵收決定以及房屋補償決定（後被撤銷）的證據，並未能提供證據證明浦口區政府強制拆除其房屋，浦口區政府亦否認其拆除涉案房屋。董宜森提供的證據不足以證明其房屋被浦口區政府實施拆除，董宜森起訴要求確認浦口區政府強制拆除其房屋違法無事實根據。據此，一審法院於2016年5月10日作出（2015）寧行初字第347號行政裁定：駁回董宜森的起訴。

董宜森不服一審裁定，向江蘇省高階人民法院上訴，請求撤銷一審裁定，指令一審法院繼續審理。二審法院對一審法院認定的事實予以確認。另查明：2015年6月，南京市浦口經濟適用房開發中心（以下簡稱浦口經濟適用房中心）委託南京市房建工程實驗室監測鑑定中心對涉案房屋進行鑑定，鑑定結果為危房。浦口經濟適用房中心為消除危險，於2015年10月10日拆除涉案房屋。

二審法院認為：根據《行政訴訟法》第四十九條第二項和第三項的規定，提起訴訟不僅要有明確的被告，還要有事實根據。《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第一項規定，起訴不符合行政訴訟法第四十九條規定，已經立案的，應當裁定駁回起訴。本案中，浦口區經濟適用房中心出具的《關於頂山南門保障房二期專案消除危房的情況說明》、南京市公安局浦口分局南門派出所製作的《詢問筆錄》、南京市浦口區人民法院生效的（2015）浦行初字第116號行政判決證明涉案房屋系浦口經濟適用房中心拆除。浦口區經濟適用房中心並非浦口區政府組建的派出機構或者臨時機構，董宜森主張涉案房屋雖系浦口經濟適用房中心拆除，但法律責任由浦口區政府承擔無法律依據。浦口區政府不是本案適格被告，董宜森以浦口區政府為被告提起本案訴訟，不符合起訴條件，一審法院裁定駁回董宜森的起訴正確。據此，二審法院於2017年6月12日作出（2016）蘇行終744號行政裁定：駁回上訴，維持原裁定。

董宜森向本院申請再審，請求：依法撤銷一、二審裁定，對本案進行再審，指令江蘇省南京市中級人民法院繼續審理本案。主要事實和理由為：1。二審法院對於再審申請人提供的浦口區經濟適用房中心《關於頂山南門保障房二期專案消除危房的情況說明》、南京市公安局浦口分局《行政訴訟答辯狀》兩份新證據未予採納，造成事實認定錯誤。2。浦口區政府未按《行政訴訟法》的要求提供證據，應視為舉證不能。二審法院依職權調取的證據不具有真實性，其中南京市浦口區人民法院（2015）浦行初字第116號行政判決對本案不具有證明力。3。浦口區經濟適用房中心與浦口區政府關係密切，在被訴強制徵收拆除行為發生時，系浦口區政府內設機構。4。浦口區政府作為徵收主體，應當對拆除行為承擔法律責任，系本案適格被告。綜上，一、二審裁定認定事實不清，駁回再審申請人起訴確有錯誤，再審申請人的申請符合《行政訴訟法》第九十一條第一項、第三項的規定。

本院認為：本案主要涉及在國有土地上房屋徵收過程中，如何看待合法房屋被強制拆除的實施主體、理由以及再審申請人在原審裁判生效後、申請再審期間與行政機關達成安置補償協議的處理方式問題。鑑於雖然一、二審法院的裁判結果均未支援再審申請人董宜森的訴訟請求及理由，但兩審法院在認定事實及分析理由上存在差異，現結合上述問題分述如下：

一、關於強制拆除實施主體不明時如何認定適格被告問題。一般而言，作出行政行為的行政機關是行政訴訟中的被告。在訴行政強制拆除房屋行為案件中，原告應當提供初步證據證明系起訴狀列明的被告實際實施強制拆除房屋行為。由於行政訴訟的原告往往處於弱勢一方，且可能因行政機關方面的原因，原告在客觀上無法進一步舉證。因此，如果原告能夠提供初步證據證明強制拆除行為存在且極有可能系起訴狀列明的被告所實施，即應視為已經初步履行了與其舉證能力相當的舉證義務。在通常情況下，如果行政機關已經作出徵收決定等前序行政行為時或者為直接的實際受益者，原則上可推定該作出前序行政行為的行政機關或受益機關為強制拆除行為的實施主體，除非其能夠提交明確的證據證明系下屬部門或其他行政機關所為。

本案中，被拆除房屋位於被申請人浦口區政府作出的25號《房屋徵收決定》徵收範圍內，且被申請人曾對涉案房屋作出117號《房屋補償決定》（後又撤銷）。在拆除行為實施人不明時，原則上可以推定系作出徵收決定和補償決定的被申請人為實際拆除者。再審申請人提供的25號《房屋徵收決定》、117號《房屋補償決定》等證據可以證明浦口區政府系本案適格被告。一審法院以再審申請人未能提供證據證明浦口區政府實施了強制拆除其房屋的行為，且浦口區政府予以否認為由，裁定駁回再審申請人的起訴，確有不當。

二、關於現場拆除者為民事主體時如何認定適格被告以及強制拆除理由問題。如果作出徵收決定等前序行政行為的行政機關或者受益機關確有證據證明強制拆除行為系其下屬部門或其他行政機關所為，且沒有證據證明作出前序行政行為的行政機關或者受益機關已實際參與強制拆除行為，則該作出前序行政行為的行政機關或者受益機關一般不是適格被告，行政相對人應當以實施實際拆除行為的行政機關為被告提起行政訴訟。然而，如果有證據證明實際拆除行為系民事主體作出，或者有民事主體主動承認其自行作出強制拆除行為，則不宜簡單認為該強制拆除行為是民事主體的侵權行為或毀壞財物行為，從而認為該強制拆除行為不具有行政性。在這種情況下，應當從該民事主體與行政機關之間的關係，行政機關的法定職責等角度，並結合具體案情進行綜合評判為妥。

本案中，根據被申請人的說明，浦口經濟適用房中心是由南京市浦口住房制度改革辦公室出資設立的全民所有制企業，後全部股權轉給南京浦口康居建設集團有限公司，而南京浦口康居建設集團有限公司由浦口區政府國有資產監督管理辦公室100%持股。由此可知，浦口經濟適用房中心雖然與被申請人不具有直接隸屬關係，但具有明顯的政府背景。同時，在浦口經濟適用房中心以危房名義組織強制拆除涉案房屋時，再審申請人曾要求公安機關履行保護其房產的法定職責，並就此提起行政訴訟。江蘇省南京市浦口區人民法院（2015）浦行初字第116號生效行政判決以涉案強制拆除行為系危房消險行為為由，駁回了再審申請人的訴訟請求。

危房消險行為一般應由房屋所有權人自行作出或者由相關政府、職能部門依據法律法規的規定作出，民事主體一般無權對他人房屋強制作出危房消險行為。如果民事主體以危房消險為由強制拆除他人房屋，屬於嚴重侵害他人財產權的行為，公安機關有職責予以制止。上述生效行政判決，以拆除行為系危房消險行為為由駁回再審申請人的訴訟請求，應當認為其已認定該危房消險行為具有行政行為的屬性，而非一般的民事侵權行為。

需要說明的是，結合二審法院查明的事實，被拆除房屋位於被申請人作出的25號《房屋徵收決定》徵收範圍內，且被申請人曾針對涉案房屋作出過117號《房屋補償決定》，其後又撤銷了該決定，轉由浦口經濟適用房中心以危房名義組織強制拆除了涉案房屋。上述做法規避了房屋徵收補償程式的適用，對於切實保障被徵收人的合法權益、規範徵收補償程式產生不利影響，實踐中容易引發新的問題，不宜為他人效仿。綜合考慮上述事實，即使涉案房屋確由浦口經濟適用房中心實際實施拆除，亦應認定該拆除行為具有行政行為的屬性，應推定浦口經濟適用房中心受被申請人委託而實施拆除行為，相應的法律責任由被申請人承擔，被申請人宜作為本案適格被告。故二審法院以涉案房屋系浦口經濟適用房中心實際拆除為由，駁回再審申請人的上訴，維持一審裁定，亦屬不當。

三、關於本案處理方式問題。本院在本案再審立案審查期間瞭解到，再審申請人已就涉案房屋與江蘇省南京市浦口區人民政府頂山街道辦事處簽訂《浦口城市房屋徵收補償協議(產權調換專用)》，並且已實際取得相應的安置補償權益。也即，再審申請人關於涉案房屋的實際權益透過其真實的意思表示已經得到有效保障。從訴的利益以及節約司法和行政成本等角度考量，為避免增加各方當事人的訴累，本院認為本案已沒有啟動再審程式之必要性，再審申請人如對後續補償不服可透過其他途徑尋求救濟。

但是，本案一、二審法院的裁定認為被申請人非本案適格被告存在錯誤，本院在此予以指正。

綜上，再審申請人董宜森的再審理由雖然部分成立，但本案沒有啟動再審程式之必要性。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人董宜森的再審申請。

審判長 王曉濱

審判員 耿寶建

審判員 白雅麗

二〇一八年五月三十一日

書記員 李 璐

【來源：山東高法】

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