我讀︱王紹貝：羅斯福為何挑戰“至高權力”？

1929年，美國爆發經濟危機，股市暴跌、銀行倒閉，在大蕭條時期，美國超過一千兩百萬人，即全國四分之一的勞動人口，沒有工作，居無定所，食不果腹。1933年，羅斯福臨危受命，上任總統後通過了一系列新政拯救危機，包括緊急銀行立法、國家救濟體系和國家農業政策、證券監管法規、大規模公共工程計劃，以及雖未自願、但可強制實施的提高工資、限制工時、改善勞動條件並允許集體談判的全行業準則體系等等。但到了1935年，這些新政措施卻被最高法院判為違反憲法，導致多項新政措施被叫停。最高法院在1921年至1930年間廢除的法律比其在成立之初的一百年間廢除的還要多，難怪哈佛法學院院長將這段時期稱為“違憲的狂歡”。《至高權力》一書詳盡記錄了羅斯福總統與美國最高法院較量的全過程，細節豐富而具有戲劇性，堪稱大蕭條時代的“紙牌屋”劇本。

［美］傑夫·謝索著《至高權力：羅斯福總統與最高法院的較量》，陳平譯，文匯出版社，2019年7月

最高法院為什麼能對羅斯福新政產生如此巨大的阻礙作用？這一點我們要回到西方法治傳統的源頭去尋找答案。“羅馬法”是西方法治傳統的重要淵源之一，但對近現代歐美法治精神影響更大的也許是中世紀的基督教神學中對於上帝立法、自然法的概念，這個概念將法律上升到一種神聖的，具有信仰特徵的事物，摩西《十誡》是戒律，也是最早的基督教立法。正是在這樣一種法律代表了上帝的意志的概念下，法律高於一切人和權力的觀念、法律面前人人平等的觀念才得以在西方文明確立。美國的建國之父是一群信奉新教的基督徒，他們仿照英國三權分立的憲政體制，最高法院擁有對包括涉及憲法在內的所有司法案件的最終判決權力，到了羅斯福時代依然如此。

“最高法院凌駕於政治之上，不受政治控制。”——當1932年羅斯福指責共和黨人控制了最高法院時，紐約律師界的一位領頭人物如此反駁道。這句話反映了人們普遍持有（且十分珍視）的觀點，即司法制度等同於某種世俗的神職制度：人們相信，法官一旦踏入司法領域，便拋棄了原先懷有的一切偏見；他們只要穿上黑色的法官袍，便變得純潔神聖起來。大法官塔夫脫曾經將美國最高法院稱為“聖地”；休斯在1932年新的最高法院大樓奠基之時，宣稱“共和將會永存，而這正是其信念的象徵”。在主流媒體看來，最高法院的大法官們是“身著黑袍的神祗”，他們高高在上，冷眼看著人類的爭鬥。他們是如此遙不可及，在宣告判決時措辭莊重而正式，出現在公眾面前時永遠帶著冷峻而嚴肅的表情——這一切都增強了最高法院在人民心中的權威感。要改變最高法院的保守性格，就需要對法律和憲法的本質進行重新思考。

休斯法院

高等法院首席大法官約翰·馬歇爾說：“法院只是法律的工具而已，並不能決定任何事情。”真是這樣嗎？相對於佔最高法院大多數的保守派，法學界的自由派法官、學者以及羅斯福，則對最高法院的主流思想持批判態度。法學家霍姆斯在其里程碑意義的著作《普通法》中，對此觀點不以為然，認為這不過是裝腔作勢。在他看來，法律的形式邏輯往好裡說是錯覺，往壞裡說則是偽裝，掩飾著真正決定案件結果的因素——“法官所感受到的時代需求、主流的道德和政治理論、對公共政策公開或無意的直覺，甚至與同時代的人所共同抱有的偏見。”對此，霍姆斯並不感到悲哀，相反，他認為法官是時候承認並接受這一點了。法官應該考慮到他們的判決有可能帶來的社會影響。只有這樣法官才有可能知道正義是否得到了伸張。麥克貝恩在《活的憲法》一書中認為，憲法不是“萬軍之神耶和華從西奈山上傳給人類的”，恰恰相反，憲法是由人類撰寫的，並不斷被人類闡釋。卡多佐認為，法官的角色使他們尊重判決先例，但他們也應該將原則與現實中的新情況相結合，而最終目的是為公眾利益服務。

法律原則是永恆不變、機械運轉的機器，還是具有生命力的、與時俱進有機的制度？羅斯福認為“我們的憲法已經被證明是有史以來最不可思議、最靈活的政府法規大全”，憲法從來不是一隻“失去生氣的手”，它既不會向人類的抱負潑冷水，也不會阻止人類的進步。恰恰相反，美國建國之父們將憲法視為一股活躍的力量，這股力量響應國家的需求，並表達國民的意志。

對於法律和憲法原則的爭論並不能改變最高法院的判決，1936年羅斯福以61%的大眾選票及幾乎所有選舉人選票連任，這是罕有的、壓倒性的勝選，給了羅斯福巨大的信心，醞釀反擊最高法院的方案，並於第二年提出了“填塞最高法院計劃”，試圖將最高法院大法官數量從9名增加到15名，增加任命自由派大法官的數量，改變最高法院的判決傾向。然而這個計劃最終卻遭到了失敗，失敗的原因與羅斯福有直接關係。

美國史家理查德·霍夫斯塔特在其名著《美國政治傳統及其締造者》中，這樣評價羅斯福及其新政：

“新政的核心不是一種哲學而是一種氣質。這種氣質中最本質的東西是羅斯福的信心，他覺得即使在不熟悉的領域中行動，他也不會錯，不會犯嚴重錯誤。”

讚美羅斯福的人，心目中只把他看作智慧、仁慈，深謀遠慮的慈父，把他描述成一位熱情的社會改革家，有時也把他描述成偉大的社會設計師。霍夫斯塔特認為，羅斯福爭取發展和變革的能力是很了不起的，靈活性既是他力量之所在又是他的缺點。羅斯福極易感受公眾的情緒。他的思想缺乏深度，但卻有很寬的廣度。他希望能滿足所有人的願望，而且不會讓經濟教條或政治先例來束縛自己。

從大蕭條的歷史背景來看，美國資本主義已經發展到成人階段，自由放任主義，擴張得到處是機會的偉大時代已經成過去。“自然”經濟力量的枯竭要求政府介入並指導建立新的經濟秩序。美國人民已經看到停滯業已發展到危險的程度，他們希望試驗，希望有變動有改變，反覆試驗，只要能顯示出運動或新穎事物的意思就行。羅斯福對於經濟只有非常貧乏的常識，但他憑政治家的直覺，努力迴應選民的需求，他的措施也恰好順應了那個歷史階段的需求，強大的民意使羅斯福有信心和決心挑戰“至高權力”。儘管如此，羅斯福“填塞最高法院計劃”卻遭到了民主黨黨內黨外各派勢力的阻撓，並最終失敗收場。“填塞最高法院”來改變最高法院判決傾向這種做法並非羅斯福首創，而是他以前多位美國總統使用過的制衡最高法院的手段。因為制定憲法的國父們確保了司法體系完全獨立，總統有權提名參議院任命大法官，但無權罷免法官，國會也無權削減法官的薪資，但憲法沒有規定最高法院大法官的人數，這也許是故意留下的對最高法院的制衡辦法。

羅斯福

本來羅斯福依據先例和在參眾兩院壓倒性的多數派力量，他過於自信能輕鬆透過該法案，事先沒有與國會領袖商議，提出“填塞”方案的理由是最高法院工作量超負荷，這個掩人耳目的理由也遭到了質疑和證偽，導致羅斯福陷於被動，最終不得不對議會和公眾說出他要“填塞”法院的真正原因所在。而在羅斯福提出“填塞”方案前後，最高法院的多數派也對新政的違憲問題逐步改變了看法、立場，也迫於民意和政治壓力，做出了有利於新政措施的判決。儘管最後“填塞”法案最終被否決，但阻礙羅斯福新政的最高法院問題終於得到解決。羅斯福過於狂妄自大當然是他失敗的具體原因，但從大的政治環境來看，美國確立的三權分立的制衡機制，要求“為了阻止權力被濫用，權力就必須給權力設定限制”，加之國內不同的政治力量和派別之間的鬥爭和制衡，他們擔心羅斯福已經取得了壓倒性的民意領袖地位，如果天秤再加上最高法院，羅斯福也許會成為一個“獨裁者”。

經歷了“填塞最高法院計劃”風波之後的首席大法官休斯聲稱：“若我們的制衡機制有時阻礙了我們看來十分可取的快速行動，那麼從長遠來看，這一機制也確保了我們能夠做出更為慎重的判斷。況且，人們總能得到他們真正想要得到的東西。”事實說明，美國的建國體制不僅能夠與時俱進，也能夠有效發揮權力制衡的作用，哪怕是深得民意的領袖，在這個體制下也無法濫用權力。