PPP三方權責逐漸清晰 財政部嚴控資本金槓桿率

銀行究竟應該在PPP專案中扮演什麼角色？可不可以作為社會資本？事實上，基本共識已經達成，銀行透過明股實債基金直投PPP專案的做法不符合規範。

從2013年底財政部開始推廣PPP模式，時過四年，PPP入財政部專案庫的規模從無到有，快速增長，但風險也有待防控。

在“合規”為金融市場主旋律的今年，財政部也連發多文進一步規範政府融資行為，結合2017第三屆中國PPP融資論壇上財政部和PPP工作領導小組相關領導的發言來看，解決“不規範”問題的力度還會加強。

特別是近兩年來，銀行作為重要資方，以迅猛之勢投入PPP專案。今年年初，財政部辦公廳致函湖北省財政廳，要求核查武漢市軌道交通8號線一期PPP專案不規範操作問題，其中就涉及到銀行透過基金優先順序，以名股實債方式參與PPP。銀行究竟該如何參與PPP，一時間難有定論。

11月1日，財政部副部長、PPP工作領導小組組長史耀斌在論壇上點名風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底，重建設輕運營、績效考核不完善，社會資本融資槓桿倍數過高等，特別是專案資本金不足問題，也是財政部金融司司長、PPP工作領導小組辦公室主任王毅出席論壇發言時的重點內容。其同時表示，要對不具備條件、執行不規範的入庫專案進行清理。

政府、社會資本方和金融機構，特別是後兩者的權責區分，正逐漸明晰。

槓桿的奧秘

王毅在主題演講中特別提及“專案資本金不足”的問題。他指出，社會資本方面，在自有資金不足的情況下，舉債信貸參與，“小馬拉大車”，小股大債風險疊加。

截至9月末，全國PPP綜合資訊平臺管理庫入庫專案6778個，投資額10。1萬億元，落地率為35。2%，比2016年末提高3。6個百分點。

儘管從落地率資料來看還不高，但落地規模加快與過去兩年銀行資金的湧入，尤其是為資本金配資，不無關係。

就PPP融資安排方面，21世紀經濟報道記者在相關推介資料上注意到，較為普遍的一種資金安排結構為，專案總投資中30%為資本金，70%為債權融資（主要是銀行貸款）。30%的資本金中，政府出資10%，社會資本出資90%。

此前市場上一種較為普遍的做法是，政府方面利用引導基金或產業基金的形式，透過引入銀行的優先順序資金（銀行理財資金），投入專案公司作為資本金，進而在銀行貸款放大槓桿。

雖然是基金，但一方面，銀行實際提供的是債性資金，約定的是一個固定收益，由地方政府提供擔保；另一方面，銀行實際上也僅僅是提供資金，並沒有參與專案的其他建設和運營。

那麼，對於地方政府而言，相當於就是用自有資金放大了30倍槓桿，無疑無助於降低政府債務。

另外一個槓桿率的角度來自社會資本，即參與PPP的企業。上述例子中，社會資本提供的90%的資本金是否還帶有槓桿，是考量企業槓桿率的關鍵所在。

王毅在論壇上表示，財政部將繼續規範PPP專案公司資本金管理，堅持穿透原則，改變PPP專案高槓杆率的現狀。不過，其在會後回答21世紀經濟報道記者有關“合理槓桿率”的問題時，也坦言並沒有統一標準。

共識：銀行資本不等於社會資本

銀行究竟應該在PPP專案中扮演什麼角色？可不可以作為社會資本？事實上，基本共識已經達成，銀行透過明股實債基金直投PPP專案的做法不符合規範。

回顧今年年2月，財政部辦公廳致函湖北省財政廳要求核查武漢市軌道交通8號線一期PPP專案不規範操作問題，即是一個重要訊號和例子。三家銀行作為有限合夥型地鐵基金的優先順序投資人中標成為社會資本方，但實質上對成本控制、建設質量控制、運營等不承擔責任，由此被要求整改。

北京德恆（昆明）律師事務所律師鄭宏宇梳理了近年來頒佈的9份關於特許經營和PPP的相關檔案，將“社會資本方”描述為：

“具有提供某項公共產品或服務的專業能力、運營管理能力、財務實力、融資實力並且信用狀況良好，透過政府採取競爭性方式擇優選擇的，在一定期限和範圍內經營某項公用事業向社會提供某項公共產品或服務，並依據公共產品或服務的績效評價結果獲取相應對價的具有法人資格的企業法人或者其他組織。”

顯然，銀行在PPP專案中並不能擔任以上責任。招商銀行機構部總經理鄭新盈在11月1日雲南PPP推介會上表示，銀行聚焦PPP融資目前的做法主要有兩類，一是為PPP專案提供債務性融資，二是為社會資本提供融資，包括適度的債性融資和適度的股權性融資，也是明確了銀行本身並不能直接作為專案資本方。

某國有大行相關業務人士表示，早在去年末，財政部及銀監會等相關監管機構就明股實債問題向部分銀行調研並反饋，銀行資金作為專案資本金的做法基本遭到了禁止，同時合同條款中也不能出現政府回購，但政府差額補足可行。

鄭新盈會後向21世紀經濟報道記者表示，銀行不應作為社會資本參與PPP，為專案資本金融資也要適度，但對於什麼比例的槓桿是為“合適”，也並不能一概而論，需要針對不同的社會資本主體具體討論。