半月談｜上山下河：好地搞建設，劣地搞農業（“基本農田三問”之一）

編者按：

“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己的手上。”中央始終把糧食安全作為治國理政的頭等大事。確保糧食安全，首要任務是高質量提升糧食的生產能力，嚴守耕地保護紅線，全面落實永久基本農田特殊保護制度，像保護大熊貓一樣保護耕地。

摸清家底，心裡有底。目前，第三次全國國土調查初始調查接近尾聲。《半月談》編輯部特別組織記者分赴全國多地，調研發現部分地方基本農田的劃定、使用、監管存在突出亂象和普遍問題，亟待治理和解決。

上山下河：好地搞建設，劣地搞農業

“基本農田三問”之一

半月談記者

邵琨

侯文坤

馮大鵬

林超

何偉

一些地方的基本農田劃在山嶺上、河道內，一些地方高產農田被圈佔，灌溉條件差、地力貧瘠的地塊被補進基本農田……基本農田如此劃定，給國家糧食安全帶來隱患。

“一鋤頭下去能砸出火星子”

北方某省的一座山嶺上，一個400多人的村莊1000多畝耕地全部流轉給一家企業，用於發展高效生態櫻桃專案。村幹部說，村裡的地是山嶺薄地，多數為基本農田，土層只有10釐米左右，地下全是風化石，“一鋤頭下去能砸出火星子”，而且水源奇缺。

時下，一些稟賦不高、基礎條件差的山區村莊易地搬遷，改作生態保護或旅遊開發。可要不要、能不能去山上耕種那些留下的基本農田，讓村民感到困惑。

改作旅遊開發的山村，人地分離、耕作不便現象突出。一些搬遷後的村民告訴半月談記者，由於有的山上建了房子，搞起開發，道路設了關卡，自己想回山上種地變得很困難。

改作生態保護的山村，容易出現農作與生態的矛盾。中部某村有200畝左右的基本農田在山上的深溝裡，多數撂荒。村支書說，在這些地裡種植的農作物，有被野豬拱的風險。

一些基本農田“上山”，一些基本農田“下河”。水位落下時，農田露出來；水位上時，農田面積就縮小，甚至消失。

半月談記者在黃河的一處主幹道附近看到，由於泥沙淤積，河道內一些地方形成高於河面、低於岸堤的灘地。這些地有的與岸堤相連，有的在河道中間，低窪地帶與流過的黃河水距離僅幾十釐米。地裡栽有農作物，一些農民正在裡面勞作。當地黃河河務部門知情人士說，這些地雖然處在河道內，但有的已經被劃入基本農田。

好地搞建設，劣地搞農業？

基層自然資源幹部反映，永久基本農田是基於二調土地利用現狀圖，經外業踏勘劃定。但二調完成至今有10年之久，個別地塊地類發生變化，導致部分永久基本農田劃定不準。

東部某縣自然資源局局長對半月談記者說，按照國家規定，該省基本農田佔耕地的面積比例要達到80%。可早些年經濟發展重心在沿海，為了給沿海發展用地留出空間，相對平坦的沿海地區基本農田比例相對低，西部山區的比例反而高。

城鎮化快速擴張也是基本農田劃定不準的一大外因。“省、市、縣、鄉，都想多留一點兒發展用地，於是集鎮和城區周邊的好田往往不是基本農田，因為基本農田很難變更為建設用地。反而是邊遠山區不少田被劃成基本農田。”這名自然資源局局長坦言。

半月談記者調查發現，不少農民並不知道自己的農田被劃為基本農田。一些“上山下河”的基本農田不僅不能有效發揮基本農田的功能，還會造成一些政策衝突。

按照黃河防汛等有關規定要求，河務部門在河道內施工、修築防護堤、加固堤防等作業時，可能破壞河道內的土地，存在破壞基本農田的風險。

上述黃河河務部門人士透露，有一年，黃河汛期水比較大，河務部門開閘放水，將河道內的淤積地連同地上的作物和樹木一起沖走，遭到當地村民索賠。但防洪法明確規定，禁止在行洪河道內種植阻礙行洪的林木和高稈作物、禁止圍墾河道。

山嶺上、山溝裡的基本農田，耕作不便，種糧效益低，然而想另作他用亦非易事。中部地區一名村幹部說，該村山上的幾百畝基本農田打算流轉給工商資本搞苗圃，但怕冒違法違規的風險。

此外，基本農田劃定未能安排規劃預留，還常與一些地方的建設專案衝突。中部某省一名自然資源部門幹部說，一些線性工程佔地位置存在不確定性，如國道、省道等道路用地在落地過程要根據地形地貌、地質結構等因素進行調整，但基本農田劃定時往往未給可能的專案規劃做好預留。

實事求是地劃定基本農田

根據土地利用總體規劃，鐵路、公路等交通沿線，城市和村莊、集鎮建設用地區周邊的耕地，應當優先劃入基本農田保護區。

但實際情況並非如此。東部某山區市規劃了一片土地，用作發展新城區，周邊基本農田的數量從原來的6萬畝減少到3萬畝。而這減少的3萬畝指標又要劃到更加偏遠的山區鄉鎮，也就意味著山區鄉鎮的基本農田佔耕地比例要達到93%左右。

調研中，不少地方幹部還向半月談記者反映，山區農田很多都是山壠田、坡耕地，如果基本農田比例要求過高，就意味著這些田大多會被劃成基本農田。“更早的時候，有不少坡度大於25度的農田都劃成基本農田。直到2017年，才規定了新增的基本農田是不能大於25度的。”南方某自然資源部門工作人員說。

對此，基層呼籲，下一輪劃定基本農田時，應本著實事求是的原則，不要罔顧實際情況，隨意下硬性指標。

只有實事求是地開展對基本農田的整改補劃，才能使劃定的基本農田起到其應有作用。基層幹部建議，按照基本農田調整補劃的要求，挖掘潛力補充基本儲備區，保障重點專案，給足時間和空間，結合國土三調，對劃定不實的情形進行調整補劃。

在湖北宜城，具備調整補劃為基本農田條件的耕地較為集中分佈區域，已經逐地塊實地核實完畢，優質耕地甄別出來作為補劃物件。當地劃定基本農田儲備區2。8萬畝，劃定面積佔現有基本農田面積121。09萬畝的2。33%，有力保障了今後10至15年城市重點專案建設佔用補劃基本農田需求。

（刊於《半月談》2020年第3期）