公眾參與政府決策法治化：好公民要把參與政治作為一種義務

字數統計：3723字 預計閱讀時間：約7分鐘

美國學者阿爾蒙德闡釋過“什麼是好公民”的概念，他認為，“如果一個人認為他與國家的全部關係就是他扮演臣民的角色，那他就是一個臣民，而不是一個公民。”“好公民要積極參與政治，把參與作為一種義務。有效的民主政治正是依靠個人在本地方參與的能力，因為只有在當地，個人才能產生一種對政治事務當家作主的感覺。”

新時代的國家治理現代化對中國各級政府的要求已經不僅僅停留於“依法行政”的初級層面，而上升到“良法善治”的高度，新型的國家治理要求政府治理應當以人民為中心，“體恤民情、解除民憂、關懷民生”，而“社會主義民主政治的核心問題是人民的政治參與，人民的參與過程是實現民主的根本途徑，社會主義民主的發展過程也就是公民社會不斷擴大而政治國家不斷縮小的過程，即還政於民的過程”。

以決策民主化來推進國家治理現代化，可以提升政治的合法性、保障公共決策的正義性、增強決策體制的適應性、消解特權遏制腐敗的滋生、形成理性包容的公共文化。“以人民為中心”是中國特色社會主義民主的內在要義，如何保障公眾利益，最好的辦法就是讓公眾參與到影響其切身利益的政府決策之中，匯聚民意才能使決策真正體現民情，進而獲得民眾的自覺擁護與支援。

公眾參與政府決策是指在涉及公眾利益的公共決策時，政府有義務保障公眾享有廣泛的參與權，保障公眾透過公開透明的法律程式與機制，表達意見、民主協商，並能夠最終對政府決策產生影響。而公眾參與政府決策的“法治化”則要求政府對“公眾參與”的釋讀不能僅停留於政策迴應的層面，更應上升到“建章立制”的法律層面，塑造法律觀念、建構法律制度、保障公眾參與權利的法定化與現實化。本文的主旨是透過梳理公眾參與政府決策的政策經驗與法治程序，反思公眾參與政府決策的法治困境，尋求進一步完善公眾參與政府決策的法治路徑。

公眾參與政府決策的法治化路徑

法治本身就蘊含著“良法善治”的本意，恰如亞里士多德所言：“法治應該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”［在國家治理現代化的語境下，民主與法治相輔相成，相互促進。民主實質上是一種國家制度，必須藉助制度載體，並依賴於法治的保障。

公眾參與政府決策作為中國式協商民主的一種創新模式，同樣需要法治的保障。公眾參與的法治化不應僅滿足於“政策導向、建章立制”的靜態層面，而應藉助權利確認、程式設定、責任追究等各項機制，保障公眾參與的實效。

擴充套件法律適用範圍，保障公眾參與權利

檢視當前中國的基本法律與行政法規，明確了公眾參與權利的，寥寥可數。相對來說比較成熟的領域，主要集中於環境保護領域，可見公眾對於環境問題的關注熱度。但是，許多涉及公眾利益的公共領域，由於立法規定付之闕如，公眾參與權利無法實現。公眾參與權的法定化是確立主體資格和地位的前提，只有權利法定，才能確立對應的義務承擔者，才能保障參與者的主動權。

具體而言，公眾參與權利保障需要從以下幾方面著手：

一是出臺公眾參與的專項行政立法，比如《公眾參與立法決策條例》《聽證條例》，或者把“公眾參與決策”納入到未來的《行政程式法》之中，實現參與權的法定化。公眾參與制度作為中國特色社會主義的民主協商制度，既體現為憲法的實施制度，即“一切權力屬於人民，人民依照法律規定，透過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”，又能保證公民的參政議政權，“對於任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利”。

二是擴充套件公眾參與的法律適用範圍，如公共衛生、城市規劃建設、義務教育、食品藥品監管、國有土地徵收補償等但凡涉及公眾重大利益的領域，都應把公眾參與決策納入立法之中。

三是設定重大公共決策公眾參與清單制度，有效區分重大決策與一般決策，對於重大決策事項，把“公眾參與”作為政府決策的必要條件，對於一般決策事項，把公眾參與作為選擇條件，從而充分保障公眾參與權的實現。四是細化規章與地方性法規的規定，明確公眾主體的參與權範圍與政府對應的責任，保障公眾參與權利的實現。有些地方政府的相關規定有意或無意地誤讀了“公眾參與”的本義，以“有限參與”替換“有序參與”，導致公眾被代表，無法表達民意，相關法規一定要杜絕此類變相適法、濫用公權的行為。

完善公眾參與程式，暢通公眾參與渠道

實體的參與權如果沒有程式機制提供平臺和渠道，只能導致權利的虛化。鑑於我國《行政程式法》尚未出臺、正當程式的法律價值弱化的現實，公眾參與政府決策程式需要藉助於各種程式機制的強化。

正當合理的參與程式應實現以下幾個目標：

其一，決策資訊能夠最有效地向公眾進行表達，滿足公眾應當能夠知曉決策資訊的要求；

其二，公眾意見能夠順利地被決策者彙集、分析和歸納；

其三，公眾參與形式多樣化，形成決策分類模式，不同決策的參與機制要有不同的設計，如相關領域專家的參與形式、網路資訊平臺的參與形式、民意的調查形式等。

綜上所述，現今的公眾參與程式可以從以下幾個方面加以完善：

一是政府決策資訊公開、透明，保障公眾享有充分的知情權。政府應健全和完善公共資訊平臺，及時更新政府網站資訊，對於涉及公眾利益的重大事項，以書面送達、報刊媒介宣傳等多種方式保證公眾知悉相關決策。

二是完善公眾參與決策的代表遴選機制，採用自願和推薦相結合、兼顧行業差異性、吸收弱勢群體代表、保證遴選時間等措施，真正吸引那些有主觀意願和獨立見解、能捍衛正義的公民積極廣泛參與。

三是規範聽證程式，保障聽證實效。如何避免走過場式的聽證，是當前公眾參與的最大問題。聽證制度應以充分聽取民意為目標，規範聽證流程，讓決策機關以外的機構主持聽證會，決策者應當充分說明決策理由，詳細解答公眾提問，積極迴應公眾質疑。

四是創新公眾參與的方式，拓展公眾參與的廣度。除了聽證制度之外，決策機關還應不斷創新公眾參與的方式，利用各種新型網路資訊媒介吸引更多公眾參與政府決策，以網路議政、網路監督、網民意見徵集等各種方式，鼓勵公眾廣泛參與政府決策。

強化參與責任機制，重塑政府決策理念

由於政府決策中政府與公眾的資訊不對稱、地位不對等、訴求不一致，導致政府追求公共效率、公眾關注利益得失，決策過程類似於博弈，但更多情況下，公眾居於弱勢地位，政府的主導性更強。強化公眾參與政府決策的實效，最大阻力其實不是來自於公眾，而是來自於各級政府。決策權不僅是政府的公共權力，也是其公共責任，具有權責一致性。決策權也是間接民主的產物，是公眾將公共權力委託給政府行使的同時，要求政府必須承擔的責任。而將公眾參與的立法精神轉化為實踐，同樣需要政府樹立民主決策的理念，自覺自願地啟動公眾參與決策的機制。但是，若光靠政府的自我意識和觀念，顯然驅動力不足、積極性不高，需要強化政府民主決策的責任機制。

強化政府民主決策的責任機制，可從以下幾個方面努力：

一是確立重大決策公眾參與的監督機制，使公眾參與成為政府決策的必經程式，作為績效考核的內容，啟動相應的問責機制，避免決策不當和決策違法。

二是規定決策說明理由制度，當決策結果明顯不利於利益相關人時，除法律特殊規定之外，應向相對方說明決策的事實因素、相關依據，保障相對方的異議權和相應的救濟權。

三是完善決策結果的反饋機制和事後評估機制，不僅決策前應公開所有相關資訊，決策之後更應把相關資訊和決策結果公之於眾，堅持決策“有因有果、有頭有尾、善始善終”，全程能夠納入公眾監督的視野。對於決策結果是否採納公眾意見和決策的科學性與正當性，應確立決策事後評估機制，建立重大決策終身追究制度，強化行政問責機制。

提升公眾法律意識，調動公眾參與熱情

政府決策的科學與民主，不光需要政府開門辦公、笑臉迎客，更需要公眾懷有極高的民主熱情，積極參與，營造政府與民眾平等協商、互相包容的良性互動氛圍。

法治社會建設的基礎動力源自於公眾的法律意識和守法精神，形成法治國家與法治社會的二元互動與共同發展。只有公眾的法治意識的覺醒、權利意識的勃興、公民文化的營造，公眾參與決策這一中國特色的協商民主體制才會具有更多的民意基礎，而這一歷程必然是一條漫漫之路。

就目前而言，公眾法律意識與政治參與熱情的培育需要從以下幾方面著手：

一是進行普法宣傳活動，促進公眾參與決策的相關法規的普及和宣傳，讓公眾知曉參與權，明確自己的主體地位，認識到決策關乎其切身利益。

二是公民文化的良性培育，塑造適格的“好公民”。

三是實行參與決策的激勵機制，除了給予決策參與者一定的交通和餐補費用之外，對於相關建議被決策採納的參與者還要給予額外的精神和物質獎勵，以帶動更多人積極參與政府決策。此外，激勵機制也容易形成一種良性互動的決策氛圍，激發各方的合作積極性。“激勵機制的理性與價值，正是體現於使行政主體與相對方之間的理性對話成為可能，從而實現行政預期的增植。”

四是鼓勵和扶植非政府性質的社會公益組織，參照比較成熟的環保公益組織的模式，在更多領域發展壯大民間公益組織。可以賦予公益組織“公眾代言人”的地位，保障公益組織的公益訴訟資格，由其代表公眾表達利益訴求，維護公眾權利。

部分資料來源：王立峰，國家治理現代化視域下公眾參與政府決策的法治化，武漢科技大學學報（社會科學版）。 2020年05期