時紅秀：國際化法治化營商環境與國家治理——讀乾隆帝一則諭批的思考

時紅秀

1776年《國富論》的出版，開創了經濟學之基，亞當·斯密揭示了市場“無形之手”的功能，主張“夜警國家”職能。這一思想傳入中國並廣為人知，是一百年後的事了。這一年中國是乾隆41年，發生了一件事，涉及市場與政府的認知，從大清帝國上至皇帝下至府縣的應對處理，也算頗有照應。

據《清宮述聞》（上冊，第390頁，故宮出版社2009年12月版）記載，當年乾隆皇帝就一樁案子親自批示，說是廣東有一位叫倪鴻文的中國商人賒欠一位英國商人貨銀，數額達萬餘兩，久拖不還。雙方官司告到時任廣東巡撫李志穎手裡。李志穎作出明斷：英國商人贏，中方商人輸；但處置方案，只是對中方商人打一頓板子了事。對此刑部上奏皇帝，駁回廣東巡撫的判決。改判後的處罰對中方商人倪鴻文要嚴厲得多：一是板子照打不誤；二是追加流放徒刑；三是勒令追回貨款並歸還給英國商人。廣東巡撫原來的處置，似乎依照所謂“打了不罰，罰了不打”的中國民間傳統，這次被否了。皇帝為此明發諭旨，追加了另一項判決：“如該犯限滿不完，即令該省督撫、司道及承辦此案之府、州、縣，於養廉內照數攤出，交該夷商收領回國。”

就是說，第一，拖欠英國商人的貨款，必須如數歸還，不能一打了事。第二，歸還須有明確時限，不得繼續拖成死賬。第三，若在指定期限內仍沒有清償，剩餘銀兩由當地官員從自己的養廉銀中分攤，凡是參與過承辦此案的有司衙門和各級官員，上至省級督撫下至縣級官吏，都得拿錢湊足。總之是要及時打發外商走人，不能讓他們“贏了官司卻虧了買賣”。

有意思的是，乾隆帝就此案的判決還給出洋洋灑灑近500字的解釋，曉以利害，頗有“裁判文書釋法說理”的味道。這裡分段摘錄如下：

“此等夷商估舶，冒越重洋，本因覓利而至，自應與之公平交易，方得中華大體。若遇內地奸民設局賒騙，致令貨本兩虧，尤當如法訊辦。乃李志穎僅將該犯擬以薄懲，而欠項則其自行清結，所謂有斷無追，竟令外洋孤客負屈無申，其封疆大臣懲惡綏遠之道？幸而刑部奏駁，朕適得知其詳，為之更正。若部臣依樣葫蘆照覆，其錯謬當可問乎？

中國撫御遠人，全在秉公持正，令其威而生畏，方合政經。若平日失之為草芥，任聽地棍欺凌，而有事鳴官，又復袒護人民，不為清理，彼即不能控訴，徒令蓄怒於心，歸而傳語島夷，豈不輕視督撫，鄙而笑之？

且朕此番處置，非止為此事，蓋有深慮。漢、唐、宋、明之末季，多昧於柔遠之經，當其弱而不振，則藐忽而虐侮之，及其強而有事，則又畏葸而調停之。姑息因循，卒至釀成大釁而不可救。宋之敗、明之亡，皆坐此病，更不可不引為殷鑑也。方今國家全盛，諸屬國震懾威稜，不敢稍生異志。然思患預防，不可不早杜其漸。英吉利夷商一事，該督撫皆以為錢財細故，輕心掉之，而不知其所關甚大。”

讀罷撫案，思之再三，值得稱奇玩味者數端。杖舉如下。

其一，乾隆時期中國對外經貿往來規模應當不小。長期以來，我們的印象是，直到鴉片戰爭列強開啟國門，中國對外貿易除了清政府特許的廣州十三洋行外，完全處於“閉關鎖國”狀態。從此案的標的額看，情況並非如此。貨銀萬餘兩什麼概念？乾隆時期在北京城內，一套四合院也就70兩白銀。萬餘兩白銀當時在京城可買140多套四合院。另據一張乾隆48年的契約記載，有買主出價摺合白銀25兩，就買得大興縣一對夫婦和其女兒女婿四人為奴。據此後20年出使中國的英國人馬嘎爾尼記載，乾隆時期1個農村長工一年掙得的收入，也就白銀3～4兩，相當於在管吃管住的情況下，一個壯年勞力年薪合當下人民幣4500～6000元。萬餘兩白銀相當於當時2500人一年的收入。保守折算，摺合成當下的人民幣也至少有1500萬元。一場商業糾紛案值有如此之高，可見當年中外經貿往來雖稱不上繁華，但規模也不算很小，當然與鴉片戰爭後相比要小得多。

其二，政府如何對待市場交易中的民商事活動。依照亞當·斯密所述，市場交易促進專業化分工，會帶來一國福利的增進，政府不能無端插手；但這交易秩序的維繫，卻端賴國家提供規則，出面吹哨或裁判，此所謂“守夜人”或“夜警政府”職能所在。清償債務本是市場交易中的民事義務，而對到期清償提出強制要求，對拖欠行為打板子和流放，則是公權力對不如實履行這種義務行為的懲戒。此案中，督撫和刑部對一樁民事糾紛裁判輸贏，責令拖欠者還賬，懲戒違規者，實屬合理履職，對此乾隆帝給出了充分理由。只不過中國式的處罰裡有打屁股或流放徒刑，反映出那個時代的司法特徵。想必那個時候的人們不至於具備明確的理念，以“有為政府”來實現“有效市場”，但客觀上還是收到了相應的效果。

其三，一位具有悠久農業傳統的大國帝王居然那麼重視市場規則的維護和營商環境的打造。傳統中國“士農工商”的階層劃分，本就意味著商人階層的權益保護似乎可有可無，甚至有所謂“無商不奸”的偏見，而那些靠著科舉功名當上封疆大員、州廳司道以及府尹縣令的官員，即非貪贓枉法之徒，也以滿腦子理想主義計程車大夫自居，對民間商事交易和財產糾紛，無不視為“錢財細故”而不屑一顧。可是，一生以《四庫全書》而標榜“文治”之功，且整天附庸風雅、吟詩作賦並以此自命不凡的帝王——乾隆皇帝卻比其部屬臣工有著更加超然的眼界，以及更為切實入微的心思，來對待商人命運和市場秩序。比如他能體會到外國商人“冒越重洋”之艱險，理解其“覓利而至”之正當性，對他們得不到公正司法的“外洋孤客負屈無申”“徒令蓄怒於心”的深刻體察，主張將“公平交易”作為“中華大體”，這些見識實屬難得。基於對“奸民設局”和“地棍欺凌”的深惡痛絕，皇帝對官員們對內袒護、對外歧視的行為嚴加訓誡，要求必須“如法訊辦”。這對構建公平穩定的國際化營商環境，無疑是天大的利好。

其四，以“連坐”機制倒逼層層官員，或調動他們的積極性，忠實履職，以免朝廷意圖落空。衡量營商環境質量，交易各方履約是否完整和及時，出現糾紛能否公正、快速和低成本地得到解決，都是重要指標。糟糕的營商環境，民商事官司不是“立案難”就是“審判難”——乾隆所謂“不為清理”“不能控訴”。即使判決下來了，還存在“執行難”——即使官司打贏往往也不了了之，即乾隆所謂“有斷無追”。廣東巡撫李志穎，對拖欠外商鉅款的行為只打算“薄懲”，已令皇帝不滿，而判決後“欠項則其自行清結”，更引發皇帝的嚴厲批評。要說官員們普遍徇私枉法或者缺乏擔當，可能有失公允，但怎樣調動領導幹部的積極性，讓最高層的意圖得以全面貫徹，是個技術活。在一個大國治理體系裡，中樞作出的決策是否能落地見效，實在是如何駕馭一個“隆隆”執行的國家機器的大事。從清朝後期的皇帝諭旨裡，我們常常讀到對部臣胥吏的多種警告或申飭之語，諸如“姑息因循”“推諉敷衍”“虛應塞責”“疲頑應付”，以及“事後必當省察，稍有曉知，決不寬宥”等，反映出朝廷對其治下的龐大而又僵化的文官隊伍抱有強烈的提防和忿怒，以及同等程度的失望和無奈。只有在這樣的背景下，我們才能發現乾隆皇帝的策略有多麼苦心孤詣：讓涉及案件判決的各級官員自掏腰包，湊足退賠外商的欠款，先讓人家回國，遺留問題一律由官員們想辦法解決。這樣一來，不管商人倪鴻文與官府是否有利益勾連，也不管執行判決過程中當地官員可能找出什麼“客觀理由”敷衍，執行結果的任何不徹底、不及時，代價都由他們自己承擔。這裡面充滿了當代博弈論與資訊經濟學，尤其是“機制設計”中“激勵相容”的智慧。因為這方面的發現，有三位經濟學家還獲得了2007年諾貝爾經濟學獎。

話說回來，以上四點並不足以說明250多年前的乾隆皇帝早就高瞻遠矚，致力於建構良好的營商環境，打通國內國際兩個大市場。相反，由這則諭批產生另外四點感觸，一個比一個令人鬧心。

一是昧於世界眼光，重在天朝安危。“夷夏之防”使他不可能在平等交往的基礎上思考全球性的經貿往來，推行一套行之有效的國內外市場規則。相反，因“富有四海”的“天朝上國”式自大，使他不可能認同“世界上一切平等待我之民族”。諭批中動輒即所謂“撫御遠人”“綏遠之道”，還有“方今國家全盛，諸屬國震懾威稜，不敢稍生異志”，使之“威而生畏，方合政經”，滿篇充斥著帝王對異族的羈縻之心，以及居高臨下的恩威之策。

二是缺乏經貿理念，重在臉面虛名。對案情剖析入微，對外商體察同情，亦決非是乾隆認識到了貿易紅利和富民強國之道，他真正操心的只是“顏面”，即所謂“中華大體”，在乎的是外商“歸而傳語島夷”，從而“輕視督撫”，擔心的是泱泱大國被人“鄙而笑之”。因此，儘管一個大國皇帝那麼細扣盤究，分析由表及裡，實則是另有所圖：由中外商人糾紛的秉公處置與否，講到“中華大體”，進一步引申，涉及到歷朝歷代曾有過的教訓，亦即政權安危問題。

一個愛講面子的皇帝，治下的百姓生活和國家實力，與書上寫和口舌說的必然要相差很遠。對此可從張宏傑《飢餓的盛世》一書中看到具體的事例和詳細的資料。一直有所謂“康乾盛世”之說，乾隆時期的國情，在這本書裡被揭了個底掉。可悲的是這底子不是被當代中國人看到，而是被當時英國使者馬戛爾尼看得真切，一個貌似強大的帝國不過是一個泥足巨人，這成為50年後英國炮艦放膽打上門來的重要依據。

三是細微著手，由表及裡，看似帝王英睿，實則反映出君臣之間的不信任。“朕此番處置，非止為此事，蓋有深慮”，一番解讀後歸結出“所關甚大”的宏論，在乾隆朝在所多有，不知是否跟其父親雍正皇帝學來的：廣佈耳目打探，時不時在諭批中提一兩點細枝末節，讓臣下惶恐萬狀，然後微言大義地闡發，不過是警示他們死心塌地忠君事主。其實，當皇帝的哪有時時處處都那麼細緻入微的。以小見大，揪住細小不放，體現皇帝無所不知，諸事休得欺瞞，這種帝王心術，本質上是對下屬的不信任。處事順藤摸瓜，剖析層層深刻，問題步步升級，然後雷霆震怒，殺機頓起，乾隆在位中後期實在是眾多朝臣不勝惶恐而又無可奈何的折磨。美國學者孔飛力（Philip A。 Kuhn）有一本書叫《叫魂：1768年中國妖術大恐慌》（陳兼、劉昶譯，上海三聯書店，1999年），就講述了一個民間傳說，在乾隆帝疑神疑鬼、層層進逼的盤問下，生生被壓成一場遍及全國的“盛世妖術”，導致大量的冤假錯案，眾多官員和百姓遭受無妄之災。這則廣東商欠的諭批，只比那次事件晚了八年，其中乾隆皇帝由一件案情闡發到亡國之鑑，要求臣下“思患預防”“早杜其漸”，決不能“輕心掉之”，這些用語背後的意蘊，只有當時一天到晚害怕動輒得咎，早被整得誠惶誠恐、戰戰兢兢的官員們才有徹骨之寒。在馬嘎爾尼看來，滿洲貴族依靠暴力淫威，既把中國人蛻化成了某種“半野蠻人”，也把自己變得越來越神經質。統治合法性危機永遠是其脆弱、敏感而又顢頇專制揮之不去的夢魔。

四是讀這則諭批最不讓人放心的，是皇帝的做法對國家機器正常運轉的後果。“幸而刑部奏駁，朕適得知其詳，為之更正。若部臣依樣葫蘆照覆，其錯謬當可問乎？”一開始感覺那位英國商人真是萬幸，自己的委屈居然得到皇帝親自過問，否則萬兩白銀豈不讓中方奸商屁股上那一頓板子給打了水漂？那位廣東一把手也合該倒黴，經手的一件案子被皇上指名道姓批得體無完膚，還得自掏腰包給外商湊足欠款，位置能否保住也難說。可是再一想，乾隆晚期據稱中國人口已超2億，大國靠一人治理，還要一件一件地“朕適得知其詳，為之更正”，該有多小的機率呀！要知道這位皇帝好大喜功，自稱“十全老人”，一生詩作達4萬餘首，雖然讀起來不是寡淡無味就是俗不可耐，可要寫出這麼多字，總得花時間。六下江南也得花時間，發動十次戰爭，親自部署審校《四庫全書》（7。8億字），都是極費心勞神的大事。治國理政靠一件一件地諭批，好像總不是個事。何況批示還那麼體察人情、耐心“釋法說理”！國家機器運轉豈能有法治化保障！可以想象，上上下下官員遇到這麼一副探微燭幽、見微知著的天眼俯視著，肯定平時呆若木雞，隨時聽命而動。這臺國家機器如何運轉，可想而知。這就讓人理解孔飛力所著的另一本書《中國現代國家的起源》（陳兼、陳之宏譯，三聯書店2013年10月）的含意。作者從政治參與、政治競爭與政治控制這三個“根本問題”出發，指出到乾隆時代，中國人口規模劇增，繼承自傳統社會和人口規模的統治架構越來越難以勝任。要向現代國家演化，必須從治理方式與治理體系著手解決問題，否則即使沒有鴉片戰爭，這樣的國家也難以撐下去。至於最高統治者是否長壽、是否英明神武，都作不得數。

作者系中共中央黨校（國家行政學院）

經濟學部教授

編後語：

時教授文中所述之事為一般學經濟、學金融的人所不熟悉的，編者也是其中之一。時教授能從一段史實中多角度、多方位地深入思考得出那麼深刻的結論，實在難能可貴。中國古代不是沒有自發遵從市場法則衝動的人，而是這種可貴的思想閃念滴到儒家抑商倫理的海洋中盡顯其微不足道了。貴為天子的諭旨尚且如此，億兆士農工商的小民又何能稍稍改變強勢如此的社會流俗呢？中國之所以是中國，此文所論可見一斑。（高續增）

文章刊發於《銀行家》雜誌2022年第6期「經濟隨筆」欄目

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